Undersøkelse om godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet

Vedlegg 2

Statsrådens svar

á

'

DET KONGELIGE KUNNSKAPSDEPARTEMENT Kunnskaps - og integreringsministeren

0130 OSLO Unntatt offentlighet, Offl. § 5 andre ledd jf RR §18

Deres ref Vår ref 17/2615- Dato 10. mai 2019

Riksrevisjonens undersøkelse om godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet Det vises til Riksrevisjonens brev av 24. april 2019 med utkast til Dokument 3:x (2018-2019) Riksrevisjonens undersøkelse om godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet.

Riksrevisjonen har gjennomført en omfattende kartlegging av temaet og har utarbeidet en grundig rapport.

Generelle merknader Riksrevisjonens dokument gir en beskrivelse av godkjenningsfelt. Dette er et område som angår mange departementer og begge statsrådene i Kunnskapsdepartementet. Som ansvarlig for yrkeskvalifikasjonsloven og kompetansepolitikken, og dermed for samordn ing på området, besvarer jeg Riksrevisjonens henvendelse.

Dette er et komplisert område, og for å unngå misforståelser er det viktig at feltet beskrives presist. Det ville derfor vært en fordel om dokumentet hadde skilt enda tydeligere mellom godkjenning av utdanning og godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Det samme gjelder skillet mellom EØS -borgere og de rettighetene de har etter EØS -avtalen, og de som ikke er EØS- borgere.

Når det gjelder godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, kan en få en generel l godkjenning fra NOKUT eller en faglig godkjenning ved en høyere utdanningsinstitusjon som gjelder bestemte fag og grader. Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner er et begrep innenfor EU- og EØS -retten som knytter seg til fri bevegelighet for arbeidstakere o g tjenesteytere innenfor EØS, og må holdes atskilt fra godkjenning av utenlandsk utdanning.

Postadresse: Postboks 8119 Dep 0032 Oslo Kontoradresse: Kirkeg. 18 Telefon* 22 24 90 90 Org no.: 872 417 842

Side 2

Riksrevisjonen skriver helt korrekt at det ikke er et generelt krav om å få godkjent utenlandsk utdanning eller yrkeskvalifikasjoner for å kunne jobbe i Norge. Men Riksrevisjonen viser samtidig til at det er i overkant av 160 lovregulerte yrker i Norge der det kreves godkjenning. Etter departementets vurdering er det reelle tallet på regulerte yrker lavere, blant annet siden 45 av de 160 er direkte knyttet til medisinske spesialiseringer. Videre er det vesentlig flere yrker i Norge der det ikke kreves noen godkjenning av utdanning eller yrkeskvalifikasjoner for å kunne utøve yrket. Det nevnes for eksempel 591 yrker på nettsidene til www.utdanning.no .

Riksrevisjonen peker på at Kunnskapsdepartementet er hovedansvarlig for forvaltningen av yrkeskvalifikasjonsloven. Det gjøres oppmerksom på at denne loven kun gjelder for yrkesutøvere fra en EØS -stat med yrkeskvalifikasjoner fra en EØS -stat. Det vil si at den ikke gjelder for borgere utenfor EØS. Videre er helse- og dyrehelseyrker unntatt fra loven, da direktivet er tatt inn i forskrifter hvor henholdsvis HOD og LMD er ansvarlige.

Kommentar til punkt 2.1 - informasjon til brukerne Riksrevisjonen bemerker at nettsidene til godkjenningsmyndighetene for yrkeskvalifikasjoner viser at informasjonen som finnes i liten grad er brukertilpasset. Jeg er enig i at det er et forbedringspotensial. Samtidig merker jeg meg den positive omtalen av Utdannings- direktoratet. Riksrevisjonen kunne i denne sammenheng ha nevnt informasjonen som eksempelvis finnes om de regulerte yrkene på www.altinn.no 1.Her er det informasjon p å norsk og engelsk om reguleringen. Et annet nettsted som Riksrevisjonen kunne ha nevnt er https://www.studyinnorway.no/ . Der gis informasjon til utlendinger som ønsker å studere i Norge. Nettstedet forvaltes av Direktoratet for internasjonalisering og kvalitet i høyere utdanning, Diku, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet.

Vedrørende spørsmålet om det gis tilstrekkelig informasjon til nordmenn som ønsker å studere i utlandet, vil jeg nevne at det g is informasjon på Lånekassens hjemmesider og andre aktuelle steder om forbehold om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. Det vil alltid være en viss usikkerhet knyttet til godkjenningen av utenlandske utdanninger som skal kvalifisere for regule rte yrker, da godkjenningskriteriene fastsettes av godkjenningsmyndighetene. Det kan skje endringer både i de utenlandske utdanningene og i kravene for godkjenning som det ikke er mulig å forutse ved søknadstidspunktet.

Kommentar til punkt 2.3 - påbygging av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet Yrkeskvalifikasjonsdirektivet er ikke et utdanningsdirektiv, men et arbeidsmarkedsdirektiv. Påbygging av utdanning eller kompletterende utdanning er isolert sett ikke aktuelt for de som omfattes av yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Det er ikke slik at en person som er godkjent etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet kan benytte den godkjenningen for å få videreutdanning til en norsk grad.

1 https://altinn.no/skiemaoversikt/?cateqory=category&position=60578

Side 3 Samtidig har Riksrevisjonen funnet at flere av godkjenningsmyndighetene ikke har ordninger for utlikningstiltak. Dette er ikke tilfredsstillende og er noe Kunnskapsdepartementet vil ta opp med det enkelte a nsvarlige departement for godkjenningsmyndigheten.

Opptak til høyere utdanning skjer gjennom Unit/Samordna opptak (SO), som er bygget opp rundt god elektronisk tilgjengelig informasjon om hva som kreves for å komme inn på de enkelte studier. Unit/SO har godt tilrettelagt og brukervennlig informasjon til søkerne om hva som kreves for å bli tatt opp til de ulike studiene. For søkere med utdanning fra utlandet er denne tilrettelagt per land. Dette er basert på forskrift om opptak og rangering til høyere utdanning der det inngår en liste som viser hva slags utdanning fra utlandet som regnes som tilsvarende norsk generell studiekompetanse (GSU -listen). NOKUT og Unit/SO samarbeider om å oppdatere den.

Departementet er oppmerksom på at innvandrere ka n ha behov for veiledning. For å legge til rette for dette har NOKUT i samarbeid med IMDi utarbeidet en e -læringsportal for medarbeidere i mottak for å forbedre veiledningen om godkjenningsordningene. NOKUT har nå overtatt ansvaret for denne portalen og ha r i samarbeid med Samordna opptak utarbeidet en ny modul i denne portalen om generell studiekompetanse for personer fra utlandet.

Når det gjelder spørsmålet om å forbedre informasjonen om fritaksmuligheter i høyere utdanning, kan det nevnes at det ble vedtatt ny forskrift om godskriving og fritak av høyere utdanning i desember 2018 (forskrift nr. 2221 av 21. desember 2018). I den er det fastsatt en definisjon av begrepet fritak, og det er gitt nærmere bestemmelser om fritak. Departementet vil følge opp at institusjonene gir informasjon om mulighetene for slik godkjenning på sine nettsider.

Kommentar til punkt 2.4 - samordning på godkjenningsfeltet Riksrevisjonen stiller spørsmål om departementet har lagt godt nok til rette for erfaringsutveksling mellom godkjenningsmyndighetene og formidling av beste praksis. Jeg vil her nevne at departementet arrangerer ett til to møter hvert år for godkjenningsmyndighetene der forskjellige temaer tas opp. Det har for eksempel vært eksterne foredragsholdere fra EFTAs ov ervåkningsorgan (ESA) og Europakommisjonen DG GROW som har informert om direktivet. I tillegg har departementet vært hos flere godkjenningsmyndigheter for å informere om direktivet, spesielt om de nye endringene som kom med direktiv 2013/55/EU.

Riksrevisj onen nevner at det kun er tre av 16 godkjenningsmyndigheter som gir mulighet for å søke om godkjenning gjennom Altinn . Kunnskapsdepartementet kan ikke pålegge den enkelte godkjenningsmyndighet å knytte seg til den elektroniske søknadsportalen, men anmoder godkjenningsmyndighetene om å kobler seg opp på Altinn. De godkjenningsmyndighetene med høyest søknadsvolum, som Helsedirektoratet, DSB og Arbeidstilsynet, har løsning for å søke om godkjenning elektronisk.

Riksrevisjonen mener at GAUS -databasen, som skal bidra til bedre saksbehandling av godkjenningssaker i universitets- og høyskolesektoren, så langt ikke har hatt den ønskede

Side4 effekt. Departementet er enig i det, men mener at den nå kan begynne å fungere etter hensikten siden NOKUT begynt e å legge inn sine vedtak i databasen i desember 2018. Den bør derfor få virke videre.

Kommentarer til punkt 3 -Riksrevisjonens anbefalinger Informasjon Kunnskapsdepartementet er oppmerksom på at informasjonen kunne vært bedre hos enkelte av godkjenningsmyndighetene. Departementet vil derfor ta initiativ overfor de respektive sektordepartementene for at elektronisk tilgjengelig informasjon om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner kan bli bedre.

Beste praksis Departementet holder som nevnt møter med godkjenningsmyndighetene en til to ganger per år. Departementet er dessuten tilgjengelig for henvendelser ved tolkningsspørsmål både fra godkjenningsmyndighet og sektordepartement. Jeg er enig med Riksrevisjonen i at det er en fordel å spre kunnskap o m beste praksis i aktuelle fora, noe som allerede gjøres i møtene med godkjenningsmyndighetene, men vil følge det opp ytterligere.

Søkere utenfor EU/EØS Kunnskapsdepartementet har, som Riksrevisjonen er kjent med, for en tid tilbake igangsatt en prosess f or å se på hvordan godkjenning av medbragt kompetanse ervervet utenfor EU/EØS kan gjøres enklere. Planen er å sende forslag på høring i løpet av høsten 2019.

Avslutning Riksrevisjonen har foretatt en grundig gjennomgang av temaet om godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet som gir godt innsyn i dette feltet. Dette er et område som har stor betydning for mange enkeltmennesker og som vi er i gang med å forbedre. Revisjonen har kommet med godt begrunnede anbefalinger som departementet vil ta med i det videre arbeidet.

Vedlegg 3 Rapport: Godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet

Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.

Dokument 3:12 (2018–2019) Innhold 1 Innledning 33 1.1 Bakgrunn 33 1.2 Mål og problemstillinger 36 2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 37 2.1 Statistikk 37 2.2 Intervjuer 37 2.3 Spørreundersøkelser 37 2.4 Saksgjennomgang 38 2.5 Nettsideanalyse 38 2.6 Brev 39 3 Revisjonskriterier 40 3.1 Stortingets overordnede forventninger til godkjenningsfeltet 40 3.2 Krav til styring og effektivitet 41 3.3 Felles krav til informasjon og saksbehandling 42 3.4 Krav til godkjenningsmyndighetene for yrkeskvalifikasjoner 43 3.5 Krav til NOKUT 45 3.6 Krav til institusjonene i universitets- og høyskolesektoren 46 3.7 Krav til fylkeskommunene 47 4 Godkjenning av lovregulerte yrker 48 4.1 Omfanget av godkjenninger av utenlandske yrkeskvalifikasjoner 48 4.2 Saksbehandlingstid 50 4.3 Godkjenningsmyndighetenes informasjon om sine godkjenningsordninger 51 4.4 Godkjenningsmyndighetenes vurdering av yrkeskvalifikasjoner 53 4.5 Informasjon i vedtaket 58 4.6 Oppfølging av godkjenningsarbeidet 59 5 Særskilte ordninger for å dokumentere eller bygge på utenlandske yrkeskvalifikasjoner 61 5.1 Mulighetene for å dokumentere yrkeskvalifikasjoner gjennom utligningsvedtak for søkere fra EU/EØS 61 5.2 Mulighetene for å bygge på kompetanse gjennom kompletterende utdanning for personer fra utenfor EU/EØS 64 5.2.1 Tilbud om kompletterende utdanning 64 5.2.2 Dialog mellom godkjennings- og utdanningsfeltet 65 6 Godkjenning av utenlandsk yrkesfaglig kompetanse 67 6.1 Godkjenning av fag- og yrkesopplæring 67 6.1.1 NOKUTs ordning for godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring 67

Dokument 3:12 (2018–2019) 6.1.2 Fylkeskommunenes vurdering og godkjenning av yrkesfaglig opplæring 69 6.2 Generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning 73 7 Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og kvalifisering for studier ved norske læresteder 74 7.1 Vurdering av utenlandsk videregående opplæring ved søknad til grunnutdanning 74 7.1.1 Opptak av søkere med videregående opplæring fra utlandet 74 7.1.2 Fylkeskommunenes vurdering av studieforberedende fag 77 7.2 Lærestedenes vurdering og godkjenning av utenlandsk utdanning 78 7.2.1 Fritak for deler av utdanningen for søkere med utenlandsk utdanning 78 7.2.2 Muligheter for opptak til masterstudier for personer med utenlandsk grunnutdanning 81 7.2.3 Vurdering av faglig jevngodhet av hele grader 83 7.2.4 Særskilte tilbud til flyktninger i UH-sektoren 83 7.2.5 UH-institusjonenes styring og oppfølging av godkjenningsoppgavene 84 7.3 NOKUTs godkjenningsordninger for utenlandsk høyere utdanning 84 7.3.1 Generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning 84 7.3.2 Godkjenningsordninger spesielt rettet mot flyktninger 85 8 Koordinering og samordning 88 8.1 Altinn som felles søkeportal for lovregulerte yrker 88 8.2 Kunnskaps- og erfaringsutveksling om lovregulerte yrker 89 8.3 Organisering av godkjenningsordningene for lovregulerte yrker 90 8.4 Samordning av informasjon til utenlandsstudenter om lovregulerte yrker 90 8.5 Informasjonsutveksling om godkjenningsvedtak innen høyere utdanning 93 8.6 Statistikk om utenlandsk kompetanse og godkjenning 95 9 Vurderinger 97 9.1 Informasjonen til brukerne er ikke god nok 97 9.2 Manglende tilrettelegging for effektiv saksbehandling hos godkjenningsmyndighetene 98 9.3 Vanskelig å bygge på yrkeskvalifikasjoner og utdanning fra utlandet 98 9.4 Godkjenningsfeltet er preget av lite samordning 100 10 Referanseliste 102 11 Vedlegg 106 Tabelloversikt Tabell 1 Godkjenningsmyndighetene for yrkeskvalifikasjoner 34 Tabell 2 Totalt antall søknader og godkjenninger av yrkeskvalifikasjoner i 2017 fordelt på godkjenningsmyndighet 49 Tabell 3 Antallet godkjenninger, avslag og vedtak om utligningstiltak i 2017 for søkere fra land innenfor EU/EØS, fordelt på godkjenningsmyndighet 61

Dokument 3:12 (2018–2019) Tabell 4 Universitetene og høyskolenes tilbud om kompletterende utdanning 64 Tabell 5 Godkjenning av utenlandsk fag-/yrkesopplæring i 2017 68 Tabell 6 De ti landene med flest søkere til grunnutdanning 2018 75 Tabell 7 Utvikling i generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i perioden 2014–2017 85 Tabell 8 Antallet søknader og vedtak for UVD-ordningen i perioden 2014–2017 87 Figuroversikt Figur 1 Aktører og ordninger for godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet 35 Figur 2 Totalt antall søknader, godkjenninger og avslag hos godkjenningsmyndighetene i 2017 48 Figur 3 Omfang av søknader om godkjenning i 2017 fordelt på godkjenningsmyndigher 50 Figur 4 Resultater fra analyse av godkjenningsmyndighetenes nettsider 52 Figur 5 Hvor ofte godkjenningsmyndighetene gjennomfører mottakskontroll 54 Figur 6 Påstand: Godkjenningsmyndigheten har avklart hvordan livslang læring skal trekkes inn i vurderingene 55 Figur 7 Påstand: Godkjenningsmyndigheten godkjenner i praksis utdanning og ikke yrkeskvalifikasjoner for søkere fra land utenfor EU/EØS 56 Figur 8 Påstand: Søknader fra søkere fra land utenfor EU/EØS vurderes strengere enn søknader fra søkere fra EU/EØS 57 Figur 9 Påstand: Lov og forskrift er klare når det gjelder fylkeskommunenes ansvar overfor søkere med utenlandsk videregående opplæring 70 Figur 10 Antall og andel søkere til grunnutdanning med utenlandsk videregående opplæring i perioden 2014–2018 74 Figur 11 Antallet studenter som har fått innpasset emner fra utlandet i perioden 2014/2015–2017/2018 78 Figur 12 Påstand: Universitetet/høyskolen har lagt til rette for at det skal være enkelt å orientere seg om mulighetene for å få innpasset utdanningen 79 Figur 13 Antall og andel søkere ved masterstudier med utenlandsk bachelorgrad 81 Figur 14 Kommuner/bydelers anslag på hvor stor andel av dem med høyere utdanning som skal bosettes, som har søkt om godkjenning fra mottak i 2017 eller første halvår av 2018 86 Figur 15 Utenlandsstudentenes kilder til informasjon om godkjenning, fordelt på om de studerer til lovregulert yrke eller ikke 91 Figur 16 Hvor ofte universitetene og høyskolene bruker GAUS til å søke opp lignende saker 94 Faktaboksoversikt Faktaboks 1 Beskrivelse av prøveperiode og egnethetsprøve 62 Faktaboks 2 NOKUTs godkjenningsordning for fag- og yrkesopplæring 67 Faktaboks 3 Utdrag fra GSU-listen 76

á