Vedlegg 2
Statsrådens svar
Statsråden
Postadresse: Postboks 8019 Dep 0030 Oslo Kontoradresse: Akersgata 64 Telefon* 22 24 90 90 Org no.: 983 887 457 Statsrådens uttalelse til utkast til Dokument 3:X (2018-2019) vedr. Riksrevisjonens undersøkelse av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet
Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 14. november 2018 vedrørende undersøkelsen av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Riksrevisjonen ber om en redegjørelse for hvordan Arbeids- og sosialdepartementet vil følge opp Riksrevisjonens merknader og anbefalinger.
Innledningsvis vil jeg understreke viktigheten av et høyt sikkerhetsnivå i petroleumsvirksomheten. Dette er en industri som opererer innenfor naturgitte og teknologiske vilkår, som innebærer at feil og uhell har potensial for alvorlige skader på menneske, miljø og materielle verdier. Regjeringens ambisjon er derfor at norsk petroleumsvirksomhet skal være verdensledende på HMS, og både Stortinget og en samlet næring stiller seg bak denne ambisjonen.
På grunn av risikopotensialet er adgangen til å drive petroleumsvirksomhet i Norge strengt regulert gjennom et konsesjonssystem der alle sentrale aktiviteter i alle faser krever tillatelser, samtykker eller godkjenninger fra myndighetene. Videre stiller petroleumsregelverket særlige krav til kontroll og sikkerhet, og aktørene blir fulgt opp gjennom et omfattende tilsynsregime.
Petroleumsvirksomheten er en spesielt ressurssterk og høyteknologisk virksomhet som er preget av rask utvikling. Nye konsepter og driftsformer tas i bruk over tid og aktørbildet er i stadig endring. Næringen omfatter mange og ulike aktiviteter, både på land og til havs, og aktørene utgjør en mangfoldig gruppe av selskaper som har ulike roller, ansvar og
Unntatt offentlighet, Offl. § 5 andre ledd
Deres ref
Vår ref 17/1663-24 Dato 28. november 2018
Side 2
kompetanse. Dette sammensatte bildet innebærer at tilsynsmyndighetenes oppfølging av næringen i hovedsak gjøres på et overordnet systemnivå.
På begynnelsen av 1980-tallet var myndighetenes tilsynsoppfølging av den norske petroleumsvirksomheten derimot preget av detaljkontroll. På bakgrunn av utviklingen i næringen og erfaringer fra hendelser gikk man bort fra en slik tilnærming, og tilsynet har dreid seg over på ansvarliggjøring av aktørene i bransjen og aktørenes systematiske oppfølging av egen virksomhet.
Petroleumstilsynets tilsynsoppfølging omfatter et bredt spekter av aktiviteter. Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som all aktivitet og virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp næringen. Det omfatter således tradisjonelle kontrollaktiviteter, som revisjoner og verifikasjoner, møter med næringen og granskning av hendelser gjennom alle faser av petroleumsvirksomheten. Den mest synlige delen av tilsynet foregår på innretninger og landanlegg, men tilsynet omfatter også behandling av søknader og samtykker, datainnsamling om ulykker og hendelser, granskninger og behandling av enkeltsaker, samt oppfølging og eventuell bruk av reaksjonsmidler. I tillegg gjennomfører Petroleumstilsynet årlig en rekke aktiviteter rettet mot felles utfordringer i næringen.
Et viktig grunnlag for Petroleumstilsynets risikobaserte oppfølging av næringen er prosjektet Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP). Prosjektet overvåker risikoutvikling i petroleumsvirksomheten og er organisert i et samarbeid med selskapene, myndighetene, bransjeforeningene, fagforeningene og relevante forskningsmiljøer. Utviklingen i næringen overvåkes ved hjelp av en rekke indikatorer på sikkerhet og arbeidsmiljø, og det utarbeides årlig en rapport som viser trender i risikobildet over tid. Målingen i RNNP dekker imidlertid ikke alle sider ved sikkerhet og arbeidsmiljø, og gir derfor et forenklet bilde av en kompleks virkelighet. Resultatene suppleres derfor med blant annet tilsynserfaringer, innspill fra næringen, forskningsresultater og bekymringsmeldinger.
HMS-regimet vi har i petroleumsvirksomheten i dag har bred støtte, og anses å ha hatt stor betydning for den positive utviklingen og det høye sikkerhetsnivået i norsk petroleumsvirksomhet. Jeg la i april i år frem en ny melding til Stortinget, Meld. St. 12 (2017- 2018) Helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet. Dagens HMS-regime og de signalene som ble gitt i meldingen, fikk bred tilslutning i Stortinget i forbindelse med behandlingen av denne meldingen.
I det videre vil jeg svare på de enkelte hovedpunktene i Riksrevisjonens merknader.
1. Petroleumstilsynets tilsynspraksis har for de undersøkte tilfellene hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet Riksrevisjonens hovedmerknad er at Petroleumstilsynets tilsynspraksis for de undersøkte tilfellene har hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet. Riksrevisjonen bemerker at Petroleumstilsynets påpekninger av regelverksavvik og ilagte pålegg i flere tilfeller ikke følges opp av selskapene, og anbefaler derfor at Arbeids- og
Side 3
sosialdepartementet sikrer at Petroleumstilsynet i større grad gjennomfører risikobaserte kontroller av at regelverksavvik utbedres og at pålegg etterleves. Videre påpeker Riksrevisjonen at Petroleumstilsynet for sent tar i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og anbefaler derfor departementet å sikre at Petroleumstilsynet tar i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapene der dette er påkrevd og trapper opp bruken av strengere reaksjonsmidler etter behov.
Riksrevisjonen har i undersøkelsen av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten tatt utgangspunkt i fire utvalgte dybdestudier og deler av Petroleumstilsynets virkemidler. Som nevnt i våre merknader til utkast til revisjonskriterier 20. oktober 2017, er de fire dybdestudiene rettet mot prosjekter som må sies å ha vært særskilt krevende. Disse er derfor ikke representative for norsk petroleumsvirksomhet og Petroleumstilsynets samlede tilsynspraksis.
Petroleumstilsynets tilsynsstrategi er i utgangspunktet basert på dialog og tillit, og tilsynet benytter sjelden formelle reaksjonsmidler. Formålet med virkemiddelbruken, herunder reaksjonsmidlene, er å ansvarliggjøre aktørene og bidra til at de arbeider systematisk med helse, miljø og sikkerhet. En fordel med en forsiktig bruk av formelle reaksjoner er at ansvaret for oppfølging plasseres tydelig hos selskapene selv, og det opprettholder et rom for å sende kraftigere signaler når tilsynet ikke har tillit til aktørenes egen oppfølging.
En dialogbasert oppfølging fremmer læring og understreker næringens ansvar, men kan oppfattes av næringen mer som veiledning og rådgiving enn som myndighetstilsyn. Valg av virkemidler må baseres på hva som gir best effekt, og jeg mener at det er tilsynet selv som på faglig grunnlag må vurdere bruken av virkemidler i det enkelte tilfellet. Utviklingen kan tilsi at det i noen tilfeller er behov for at Petroleumstilsynet er tydeligere i sin reaksjonsbruk og basert på risikovurderinger etterprøver at avvik og pålegg blir fulgt opp.
Som et viktig grunnlag for den nye stortingsmeldingen om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, inviterte jeg i november 2016 berørte parter og myndigheter til en arbeidsgruppe for en felles vurdering og drøfting av HMS-tilstanden og utviklingen i norsk petroleumsvirksomhet. Både arbeidsgruppens rapport og meldingen til Stortinget inneholder viktige punkter for videre oppfølging som næringen har ansvar for å følge opp, samt forhold knyttet til Petroleumstilsynets tilsynsoppfølging.
Som et viktig oppfølgingspunkt etter HMS-meldingen har jeg bedt Petroleumstilsynet om å tydeliggjøre og videreutvikle sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk. Jeg mener det er viktig at Petroleumstilsynet er et sterkt og tydelig tilsyn som fortløpende tilpasser seg utviklingen i næringen. Dette innebærer blant annet at tilsynet på en aktiv og systematisk måte må ta i bruk hele bredden av virkemidler om nødvendig. For å sikre at Petroleumstilsynet har legitimitet og autoritet i utøvelsen av myndighetsrollen, må tilsynsetaten sørge for å ha kompetanse og kapasitet til å vurdere fremtidige utviklingstrekk, hvilke implikasjoner dette kan få for tilsyn, virkemiddelbruk og eventuelle behov for regelverksutvikling. Jeg har også bedt om at det igangsettes et arbeid med å videreutvikle RNNP, herunder tiltak for å øke
Side 4
svarprosenten og sikre kvaliteten på spørreskjemaundersøkelsen, noe som vil bidra til ytterligere kunnskap om utfordringer og risikoer i næringen.
Jeg mener det er viktig å understreke at regimet for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten er utviklet over tid og har vist seg velfungerende. Dette regimet skal videreføres, men for å følge opp at tilsynet med virksomheten er risikobasert og tilpasset utviklingen i næringen og forhold som er særlig krevende, har jeg bedt Petroleumstilsynet om å tydeliggjøre og videreutvikle sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk. Stortinget har også i sin behandling av HMS-meldingen sluttet seg til at Petroleumstilsynet må tydeliggjøre og ta i bruk hele bredden av virkemidler. Arbeidet med dette er igangsatt og vil bli fulgt opp av departementet, blant annet gjennom etatsstyringsdialogen.
2. Petroleumstilsynet følger i hovedsak opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte Jeg er tilfreds med at Riksrevisjonen har funnet at Petroleumstilsynet i hovedsak følger opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte, og har merket meg at det er potensial for å dokumentere saksbehandlingen bedre i tilsynets arkivsystem.
3. Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig Som nevnt under punkt 1, er de fire utvalgte dybdestudiene som Riksrevisjonen har tatt utgangspunkt i sin revisjon, rettet mot prosjekter som har vært særskilt krevende. På bakgrunn av dialog med departementet har Petroleumstilsynet tildelt et utredningsprosjekt for å vurdere utfordringer og forbedringstiltak etter Goliat-utbyggingen, samt noen flere utbyggingsprosjekter. Utredningen skal omfatte alle faser av virksomheten og brukes til læring og forbedring, både i næringen og for myndighetene. For øvrig viser jeg til mitt svar til punkt 1 over.
4. Arbeids- og sosialdepartementet sikrer seg ikke relevant styringsinformasjon
om Petroleumstilsynets effekt, og følger ikke opp at tilsynet ivaretar sitt ansvar
for IKT-sikkerhet på en god nok måte Riksrevisjonen påpeker at departementet ikke sikrer seg relevant styringsinformasjon om effekter av Petroleumstilsynets arbeid. Jeg er enig med Riksrevisjonen i at de effektmålinger og effektrapporteringer som Petroleumstilsynet så langt har gjennomført, ikke har gitt kvalitativt god nok informasjon om effekter av tilsynets arbeid.
Departementet har de senere årene innrettet etatsstyringen mot økt oppmerksomhet på effekter av Petroleumstilsynets oppfølgingsarbeid. Dette har vært et omstillingsarbeid sett opp mot tidligere styringsfokus som i større grad var rettet mot gjennomføring av aktiviteter. Å måle effekter av tilsyn er et komplisert arbeid som må innrettes langs flere ulike dimensjoner, og vi jobber med konkrete utviklingsoppgaver for å få på plass bedre styringsinformasjon om effekter av blant annet Petroleumstilsynets arbeid.
Side 5
Petroleumstilsynet har i 2018 inngått avtale med en ekstern leverandør om brukerundersøkelser knyttet til etatens tilsynsarbeid. Dette vil bidra til bedre kvalitet og mer habilitet i tilbakemeldinger på i hvilken grad Petroleumstilsynets arbeid fører til bedre forebyggende arbeid i virksomhetene. Informasjon fra brukerundersøkelser vil sammen med etatens egne tilsynserfaringer og informasjon fra blant annet RNNP, gi et godt grunnlag for analyser og vurderinger knyttet til effekter av Petroleumstilsynets innsats på kortere sikt, og gi et bedre grunnlag for å vurdere om etaten bruker ressursene slik at de gir størst effekt.
Det er også viktig å vurdere hvorvidt tilsynsinnsatsen har effekt på lenger sikt; at innsatsen faktisk bidrar til oppnåelse av de mål som Stortinget har besluttet i Prop. 1 S. Å fremskaffe slik informasjon krever andre tiltak som for eksempel evalueringer og FoU. Vi har arbeidet med dette, senest gjennom en partssammensatt arbeidsgruppe i 2017, som har gitt nyttige tilbakemeldinger, blant annet om effekter av Petroleumstilsynets arbeid på et overordnet nivå, og gitt grunnlag for utvikling av etatens innsats og virkemiddelbruk.
Jeg har videre satt i gang et forskningsprosjekt (2018-2020) som skal se på effekter av virkemiddelbruk på arbeidsmiljøområdet. I første omgang vil dette omhandle effekter av Arbeidstilsynets virkemiddelbruk, men resultater av et slik prosjekt vil også kunne gi nyttig kunnskap om effekter av virkemiddelbruk på arbeidsmiljøområdet og om innretting av målinger m.m. av effekter av tilsynsoppgaver og virkemiddelbruk generelt.
Granskinger av hendelser og ulykker er en viktig kilde til informasjon om hendelsesforløp og bakenforliggende årsaker, og Petroleumstilsynet gjennomfører årlig granskinger av hendelser der dette anses hensiktsmessig. Dette gir nyttig informasjon som blant annet brukes av Petroleumstilsynet i oppfølgingen av virksomhetene, slik at læring oppstår knyttet til fremtidig arbeid med forebygging av ulykker og hendelser. Granskinger kan også være et virkemiddel som kan gi informasjon knyttet til myndighetenes oppfølging, og departementet jobber med en vurdering av eksisterende ordning hvor en uavhengig gransking kan iverksettes ved behov.
Særlig om oppfølging av IKT-sikkerhet IKT-sikkerhet er et viktig område som stadig får større aktualitet, ikke minst i en teknologisk avansert og komplisert næring som petroleumsvirksomheten. Riksrevisjonen påpeker at departementet i for liten grad har fulgt opp hvordan Petroleumstilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT-sikkerhet, slik det blant annet følger av petroleumsloven § 9-3.
IKT-sikkerhet er et vidt begrep. I petroleumsvirksomheten er det vanlig å skille mellom IKT- system som styrer industrielle prosesser på den ene siden og kontorsystemer på den andre siden. Petroleumstilsynets myndighetsansvar omfatter IKT-systemer som styrer industrielle prosesser, men ikke kontorstøttesystemene. Tilsynet definerer imidlertid sitt ansvar slik at dette også omfatter barrierene mellom de industrielle systemene og kontorstøttesystemene.
IKT-sikkerhet er ikke et nytt tema i petroleumsvirksomheten. IKT-løsninger har i lang tid styrt en rekke industrielle prosesser i industrien. IKT-sikkerhet har derfor også i lang tid vært
Side 6
integrert i HMS-regelverkets funksjonelle krav og er et naturlig tema for Petroleumstilsynets oppfølging. For eksempel vil HMS-regelverkets funksjonelle krav til barrierestyring, risikoreduksjon og akseptkriterier for storulykkerisiko, være like relevant for IKT- sikkerhet som for eksempel brønnintegritet.
I en slik sammenheng har styringsdialogen og -informasjon om HMS, storulykkesrisiko og bevisste anslag i betydelige grad også omfattet IKT-sikkerhet, selv om ordlyden ikke eksplisitt i så stor grad har omhandlet begrepet IKT-sikkerhet. For eksempel har typisk IKT- tunge områder, som integrerte operasjoner og fjernstyring, flere ganger vært et tema som er tatt opp i den formelle styringsdialogen. Petroleumstilsynet fikk blant annet økt bevilgning i 2007/2008 knyttet til styrket oppfølging innen området integrerte operasjoner.
Jeg er ellers enig med Riksrevisjonen i at oppfølging av industriens IKT-sikkerhet er et viktig område for Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynets erfaring er at industrien i stadig større grad benytter seg av digitale løsninger innenfor integrerte operasjoner, fjernstyring, automatisering, robotteknologi, kunstig intelligens og tilgang til datakraft som muliggjør analyse av store datamengder. Arbeids- og sosialdepartementet har derfor de senere årene satt opp IKT-sikkerhet som et særskilt tema på agendaen i styringsdialogen og gjennomfører årlig to egne informasjonsmøter hvor IKT-sikkerhet er hovedtema. IKT-sikkerhet følges opp både gjennom særskilte tilsyn og som ledd i bredere tilsyn, som både har et HMS-perspektiv og perspektiv i forhold til beskyttelse mot bevisste anslag. Bevilgningene til Petroleumstilsynet ble økt senest i 2018 for å kunne styrke oppfølgingen på dette området.
Riksrevisjonens anbefalinger
Riksrevisjonen anbefaler at departementet
- Sikrer at Petroleumstilsynet i større grad gjennomfører risikobaserte kontroller av at
regelverksavvik utbedres og at pålegg etterleves
- Sikrer at Petroleumstilsynet tar i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapene
der dette er påkrevd, og trapper opp bruken av strengere reaksjonsmidler etter behov
- Utvikler en mer relevant måte å måle resultater og effekter av tilsynets virksomhet
som dekker behovet for styringsinformasjon
- Sørger for at Petroleumstilsynet følger opp IKT-sikkerhet i petroleumsvirksomheten
på en bedre måte
Ad første og andre kulepunkt: Petroleumstilsynet vil tydeliggjøre og utvikle sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk, jf. også Meld. St. 12 (2017-2018). Tilsynets reaksjonsbruk og behovet for et sterkt og tydelig tilsyn, er en del av dette. Dette utviklingsarbeidet vil bli fulgt opp gjennom etatsstyringsdialogen. Det er sendt supplerende tildelingsbrev til Petroleumstilsynet som oppfølging av meldingen. Det er
Side 7
videre igangsett et utredningsprosjekt for å vurdere utfordringer og forbedringstiltak etter flere utbyggingsprosjekter, herunder Goliat-utbyggingen.
Ad tredje kulepunkt: Petroleumstilsynets arbeid med å måle effekter av tilsyn vil bli ivaretatt gjennom aktuelle utviklingsoppgaver, herunder brukerundersøkelser, tilbakemelding fra eksterne arbeidsgrupper og igangsatt forskningsprosjekt. Sammen med egne tilsynserfaringer, informasjon fra RNNP og fra granskninger, gir dette et godt grunnlag for analyser og vurderinger knyttet til effekter og ressursbruk. Departementet legger vekt på at det utvikles et tilfredsstillende faktagrunnlag og analyser som kan belyse effekter av Petroleumstilsynets virksomhet, og vil følge opp dette i etatsstyringsdialogen.
Ad fjerde kulepunkt: Departementet vil i etatsstyringsdialogen fortsatt følge opp IKT-sikkerhet, som er et viktig område for Petroleumstilsynet. Anvendelse og resultater av økte bevilgninger til området er en del av dette.
Med hilsen
Anniken Hauglie
Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer
Vedlegg 3 Rapport: Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten
Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.