Undersøkelse av norsk-russisk miljøsamarbeid

Dokument 3:x (2018–2019) Riksrevisjonens brev til statsråden Vedlegg 2

Statsrådenes svar

Dokument 3:x (2018–2019) Statsrådens svar

Deres ref Vår r ef Dato 17/912- 22. novem - ber 2018 Riksrevisjonens undersøkelse av det norsk-russiske bilaterale miljøsamarbeidet Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 17. oktober 2018 om Riksrevisjonens undersøkelse av det norsk-russiske miljøsamarbeidet — en parallellrevisjon med Den russiske føderasjons riksrevis- jon. I brevet ber Riksrevisjonen om en redegjørelse for hvordan Riksrevisjonens merknader og anbefalinger som er rettet mot Klima- og miljødepartementet, vil bli fulgt opp. Målet med undersøkelsen har vært å vurdere gjennomføringen av den norsk-russiske avtalen om samarbeid på miljøvernområdet av 3. september 1992, og å utarbeide anbefalinger til myn- dighetene om utvikling av samarbeidet under den norsk-russiske miljøkommisjonen. Riksrevisjonen viser til følgende hovedfunn i rapporten:

• Miljøkommisjonen og det bilaterale miljøsamarbeidet er en viktig samarbeidsarena og

bidrar til å bygge gjensidig tillit mellom Norge og Russland på flere myndighetsnivåer.

• Organiseringen av arbeidet, både i Norge og i kommisjonen, synes i hovedsak å være

hensiktsmessig, men det mangler fortsatt et felles regelverk for gjennomføringen av arbeidet.

• Arbeidsprogrammene gjennomføres i stor grad som forutsatt, men det er fortsatt rom

for å styrke samarbeidet i flere av prosjektene og å synliggjøre nytten av kunnskapen som samarbeidet framskaffer.

• Problemene med utslippene fra nikkelverkene er fortsatt uløst.
• Midlene til å finansiere arbeidet synes å bli utbetalt unødig sent.

På bakgrunn av hovedfunnene anbefaler Riksrevisjonen

• For å styrke miljøkommisjonens arbeid bør Klima- og miljødepartementet i henhold til

artikkel 6 i avtalen av 3. september 1992 i samarbeid med russiske myndigheter fort- sette å utarbeide regler og prosedyrer for samarbeidet.

• Klima- og miljødepartementet må fortsette arbeidet med å definere en tålegrense for

naturen i grenseområdene, og Norge må fortsette å være en pådriver for å nå målet om å bringe utslippene fra nikkelverkene ned til et nivå som ikke skader helse og miljø i grenseområdene.

• Klima- og miljødepartementet må fortsette arbeidet med å harmonisere metoder for

måling av forurensning av tungmetaller både i luft og på land.

• Klima - og miljødepartementet bør fortsette å bidra til at det blir utarbeidet en oppda-

tert flerbruksplan for Pasvikvassdraget. En slik flerbruksplan bør fungere som et reelt virkemiddel i arbeidet med å forvalte vassdraget og bidra til en tilpasset miljøovervåkn- ing av området.

• Klima - og miljødepartementet kan gjøre mer nytte av kunnskapen om truede fugle-og

dyrearter som bygges opp gjennom det bilaterale miljøsamarbeidet og i større grad synliggjøre dette. Forvaltningen av arter er et nasjonalt ansvar. For felles bestander er det likevel et potensial for at Norge og Russland i større grad kan diskutere hvilke tiltak landene kan sette i verk hver for seg eller sammen for ytterligere å ta vare på de sjeldne og truede artene som man har framskaffet kunnskap om gjennom samarbeidet.

• Utenriksdepartementet bør effektivisere den interne prosessen med å tilgjengeliggjøre

midlene som finansierer store deler av det bilaterale miljøsamarbeidet på norsk side slik at midlene kan utbetales tidligere på året. Miljøvernsamarbeidet med Russland er en viktig del av regjeringens nordområdepolitikk. Samar- beidet med Russland er av stor betydning for å oppnå en helhetlig forvaltning av miljøet i hele Barentshavet og i grenseområdene, og for å ta vare på felles sårbare og truede arter. Riksrevisjon- ens analyser er nyttige og gir gode bidrag til Regjeringens videre arbeid på dette området. Nedenfor følger mitt svar til Riksrevisjonens konkrete merknader og anbefalinger til Klima- og miljødepartementet. Utenriksministerens svar på anbefalingen som gjelder tilgjengeliggjøring av midler til samarbeidet, er vedlagt. 1) Utarbeidelse av reqler oq prosedyrer for samarbeidet Jeg deler Riksrevisjonens syn på at det vil være hensiktsmessig å utarbeide regler og prosedyrer for arbeidet under den norsk-russiske miljøvernkommisjonen. Departementet arbeider nå med å utvikle slike regler sammen med den russiske part, med sikte på at reglene skal kunne vedtas på møtet i miljøvernkommisjonen våren 2019. 2) Arbeidet med å definere en tålearense for naturen i grenseområdet oq fortsette å være en pådriver for å bringe utslippene fra nikkelverkene ned til et nivå som ikke skader helse og miliø i grenseområdene. Arbeidet med å definere en tålegrense for naturen i grenseområdene er i stor grad styrt av fak- torer som ligger utenfor det bilaterale miljøsamarbeidet. Grenseverdier for hva som anses som god miljøkvalitet og metodene for å måle dette, er fastsatt i landenes respektive regelverk. For Norges del er grenseverdier for luft og vann gitt i EUs luftdirektiv og EUs vanndirektiv. Russland har andre grenseverdier. Innenfor Konvensjon om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning (LRTAP) har begrepet naturens tålegrense vært benyttet i lang tid. Imidlertid er det etter 30-års arbeid in- nen konvensjonen ennå ikke etablert noe felles grunnlag for beregning av tålegrenser i de ulike LRTAP-landene. Russland har ikke levert nasjonale data på tålegrenser i LRTAP . Dette gjør det vanskelig å komme til enighet om naturens tålegrenser i bilateralt samarbeid med Russland. Par- allelt med videre harmonisering av tålegrenser innen LRTAP , er det nødvendig å arbeide på andre måter for å oppnå en felles forståelse med russiske myndigheter når det gjelder miljøsituasjonen i grenseområdene. Viktige forutsetninger for en felles forståelse av miljøsituasjonen er at norske og russiske

Dokument 3:x (2018–2019) Statsrådens svar

Dokument 3:x (2018–2019) Statsrådens svar Dokument 3:x (2018–2019) Statsrådens svar

myndigheter deler overvåkingsresultater, sammenligner målemetoder og diskuterer hva resultatene betyr. Dette er et langsiktig arbeid som gjøres i samarbeidsprosjektene om miljøovervåking i grenseområdet. Dette arbeidet vil bli videreført i arbeidsprogrammet for 2019-2021 under miljøvernkommisjonen, og vil ha høy prioritet fra vår side. Problemet med utslippene fra Nikel er fremdeles ikke løst. Imidlertid har, ifølge gruve- og met- allurgiselskapets utslippstall, de samlede utslippene av svoveldioksid i grenseområdet gått be- traktelig ned de siste årene. Ytterligere utslippsreduksjoner er varslet. Klima- og miljødeparte- mentet vil nå få gjort en vurdering av hva de gjennomførte og varslede utslippsreduksjonene vil bety for miljøtilstanden. Vi vil også fortsette å etterspørre resultater og følge situasjonen med miljøovervåkning. Det er et norsk utgangspunkt at utslippene fra nikkelverkene skal ned til et nivå som ikke skader helse og miljø i grenseområdene. Dette er et russisk ansvar. Saken er blitt tatt opp av norske poli- tikere i alle møter med russiske politikere igjennom en årrekke. Vi vil fortsette å ta opp saken med russiske myndigheter inntil dette målet er nådd. 3) Fortsette arbeidet med å harmonisere metoder for måling av forurensninq av tung- metaller både i luft og på land og bidra til at det blir utarbeidet en oppdatert fler- bruksplan for Pasvikvassdraqet. Jeg deler Riksrevisjonens syn om at harmonisering av måling av forurensning av tungmetaller må følges opp, og at en flerbruksplan for Passvikvassdraget vil være et viktig verktøy for en tilpasset, felles miljøovervåkning. Begge disse aktivitetene er foreslått inn i arbeidsprogram- met for 2019-2021 i det grensenære samarbeidet. 4) I større arad nytteqiøre seq kunnskapen, fremskaffet giennom samarbeidet, om truede fuqle- og dyrearter. synliggiøre dette oq diskutere hvilke tiltak landene kan sette i verk for ytterligere å ta vare på de sjeldne oq truede artene Jeg støtter Riksrevisjonens anbefaling om å i større grad nyttiggjøre seg og synliggjøre den kunnskapen som fremskaffes gjennom samarbeidet om truede fugle- og dyrearter. Innenfor norsk forvaltning tar vi i dag betydelig hensyn til den kunnskapsinnhentingen og jevnlige overvåkingen av et utvalg bestander av fugler og pattedyr som deles mellom Norge og Russland. For enkelte arter, som dverggås, er det også noen grad av samarbeid om forvaltningstiltak mellom Norge og Russland. Den største trusselen for mange av de rødlistede polare artene som Norge og Russland samar- beider om, er klimaendring. I tillegg kommer påvirkningsfaktorer fra menneskelig aktivitet, som f.eks. ressursutnyttelse som berører artenes næringstilgang, seismikk, petroleumsvirksomhet og økende turisme. Forvaltningen i Norge og Russland er svært forskjellige, og det er derfor ut- fordrende å utarbeide koordinerte forvaltningstiltak. For de fleste av disse artene vil det derfor være mest realistisk å ha som målsetting å samarbeide om overvåking og kunnskapsinnhenting. Dette bidrar i neste omgang til å styrke grunnlaget for å gi gode forvaltningsråd i begge land. Styrket måloppnåelse og bedre synliggjøring av resultatene kan oppnås ved å skape flere møtepunkter hvor norske og russiske forskere og forvaltere kan få mulighet til å diskutere resultater og erfaringer. Klima- og miljødepartementet vil legge til rette for dette i arbeidspro- grammet for 2019-2021. Med hilsen

Ola Elvestuen

Dokument 3:x (2018–2019) Statsrådens svar

14. november 2018 Jeg viser til utkast til Dokument 3:X (2018-2019) Riksrevisjonens under- søkelse av det norsk-russiske bilaterale miljøsamarbeidet — en parallell - revisjon med Den russiske føderasjons riksrevisjon. En av anbefalingene i dokumentet berører Utenriksdepartementet. Vi er godt kjent med problemstillingen og forstår anbefalingen. Jeg kan bekrefte at Utenriksdepartementet tar sikte på å tilgjengeliggjøre våre midler til det bilaterale miljøsamarbeidet så tidlig som mulig innenfor rammen av det budsjettprosessene tillater, slik at KLD) kan utbetale videre tidligere enn det som har vært tilfelle enkelte av de seneste årene. Flere av forsinkelsene er al- lerede redusert, og årets belastningsfullmakt til KLD) ble utstedt over to måneder tidligere enn fjorårets. Det vil trolig skje enda tidligere framover. Utenriksdepartementet vil i tillegg vurdere mulighetene for treårige rammer for finansiering innenfor kommende arbeidsprogram (2019-2021) som omtalt i oven- nevnte dokument. Med vennlig hilsen Ine Eriksen Søreide Kopi: Klima- og miljødepartementet

Vedlegg 3 Rapport: Det norsk-russiske bilaterale miljøsamarbeidet – en parallellrevisjon med Den russiske føderasjons riksrevisjon

Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.

Innhold 1 Innledning 31 1.1 Bakgrunn 31 1.2 Mål og problemstillinger 32 1.3 Avgrensninger 33 2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 34 2.1 Problemstilling 1 34 2.2 Problemstilling 2 34 2.2.1 Utvalg av prosjekter 35 2.3 Problemstilling 3 36 3 Revisjonskriterier 37 3.1 Overordnede kriterier – det bilaterale miljøsamarbeidet 37 3.2 Konvensjoner og andre internasjonale avtaler 38 3.2.1 Felles revisjonskriterier for Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons riksrevisjon 38 3.2.2 Øvrige konvensjoner og internasjonale avtaler 40 3.3 Øvrige kriterier og kriterier for de spesifikke samarbeidsområdene 40 3.3.1 Forurensning og grensenært samarbeid 41 3.3.2 Biologisk mangfold 42 3.3.3 Havmiljø 43 4 Organiseringen av det bilaterale miljøsamarbeidet 45 4.1 Organisering og gjennomføring av arbeidet på norsk side 45 4.1.1 Arbeidsprogrammer for miljøsamarbeidet 46 4.2 Samarbeidet med russiske myndigheter 47 4.3 Sammenheng mellom det bilaterale miljøsamarbeidet og øvrige fora for miljøsamarbeid i Arktis 48 5 Gjennomføringen av arbeidsprogrammene 50 5.1 Det grensenære samarbeidet 50 5.1.1 Oppbygging av kunnskap om miljøtilstanden i grenseområdene – et historisk tilbakeblikk 50 5.1.2 Overvåking av miljøtilstanden og kunnskapsoppbygging etter 2012 53 5.1.3 Enighet om målemetoder for svoveldioksid 57 5.1.4 Konsentrasjonen av svoveldioksid på russisk side av grensen 57 5.1.5 Målinger av tungmetaller 59 5.1.6 Miljøtilstanden i Pasvikelva – grenseelven mellom Norge, Russland og Finland 63 5.1.7 Overvåkning av små innsjøer 65 5.1.8 Oppfølgingen av kunnskapen generert gjennom Pasvikprogrammene 66