Undersøkelse av informasjon om resultater av bistand til utdanning

Vedlegg 2

Statsrådens svar

Utviklingsministeren

Unntatt offentlighet Off § 5, andre ledd

Deres ref.: Vår ref.: 16/12509 - Dato: 12.03.2019

Svar fra Utviklingsministeren om Riksrevisjonens undersøkelse av informasjon om resultater av bistand til utdanning

Jeg viser til brev av 26. februar og utkast til Dokument 3:x (2018-2019) Riksrevisjonens undersøkelse av informasjon om resultater av bistand til utdanning.

Riksrevisjonen har gjort et omfattende arbeid med undersøkelsen av informasjon om resultater av bistand til utdanning som omfatter perioden 2012-18. I rapporten retter Riksrevisjonen søkelyset på viktige sider av norsk bistandsforvaltning, og gir nyttige innspill til læring og forbedring. Jeg er glad for at det påpekes at bistandsforvaltningen på sentrale områder er på rett vei, og vil følge tett opp utestående utfordringer. Jeg vil spesielt ta grep for å forbedre rapportering om resultater for barn med nedsatt funksjonsevne. Jeg vil videre vise til at bistanden er rettet mot mennesker i komplekse livssituasjoner, som bor i risikofylte områder der forholdene ofte er uforutsigbare. Dette skal ikke være til hinder for å gjennomføre god og ansvarlig forvaltning. Likevel vil det kunne påvirke tilgangen til relevante og pålitelige resultatdata.

Til Riksrevisjonens merknader har jeg følgende kommentarer

Beslutningsgrunnlaget for støtte til bilaterale prosjekter er bedre dokumentert enn tilsvarende for multilaterale organisasjoner.

Det er positivt at Riksrevisjonen finner at forvaltningen i forberedelsen av støtte til bistand til utdanning synes å ha blitt styrket de siste årene. Å sikre slik «quality at entry» har vært høyt prioritert. Generelt er det en god tendens at nyere prosjekter kommer best ut av Riksrevisjonens undersøkelse, også når det gjelder relevant og pålitelig resultatinformasjon. Riksrevisjonen trekker frem at bistandsforvaltningen er på rett vei når det gjelder planlegging av utdanningsprosjekter i spesifikke land. Alle de undersøkte bilaterale prosjektene har resultatrammeverk, og i Norad og ambassadene vurderes disse relativt grundig, heter det i

Side 2 rapporten. Det er fortsatt svakheter, men utviklingen ser ut til å gå i riktig retning. Videre heter det at det for eksempel er innført en mer systematisk og etterprøvbar vurdering av søknader om støtte fra sivilsamfunnsorganisasjoner.

Riksrevisjonen mener det finnes forbedringsmuligheter knyttet til forberedelsen av beslutninger om støtte til multilaterale mottakere som Unicef. Som et aktivt styremedlem legger vi ned betydelig arbeid i vurdering og utvikling av Unicefs strategier, budsjetter, resultatstyringssystemer, rapporter og evalueringer. Som medlem av MOPAN (Multilateral Organisation Performance Assessment Network) bidrar vi til og får tilgang til grundige gjennomganger av multilaterale organisasjoner og fond. Alt dette materialet og styrebeslutningene ligger til grunn for våre beslutninger om støtte, som godkjennes på politisk nivå. Riksrevisjonen mener disse vurderingene i større grad burde vært sammenstilt i et dokument som grunnlag for beslutning om støtte. Det merker jeg meg, og vil følge opp.

I rapporten vises det til at det i støtten til Det globale partnerskapet for utdanning (GPE) for perioden 2015-17 ikke ble utarbeidet beslutningsdokument. Dette representerer en svikt i våre rutiner. Jeg konstaterer at Riksrevisjonen trekker frem at det for støtten til GPE for 2018-20 har blitt utarbeidet et omfattende beslutningsdokument der alle relevante forhold er systematisk gjennomgått, og at dette etter Riksrevisjonens syn representerer god forvaltningspraksis.

Bistandsforvaltningen legger lite vekt på datakvalitet i prosjektoppfølgingen og ved en eventuell videreføring av støtten Riksrevisjonen påpeker at norsk bistandsforvaltning legger for lite vekt på resultatrapporteringen ved videreføring av avtaler. Det tar jeg til etterretning. Samtidig vil jeg påpeke at eksempelet Riksrevisjonen trekker frem i sine merknader etter min oppfatning ikke er et slikt tilfelle. Den aktuelle sivilsamfunnsorganisasjonen er en solid partner som oppnår gode resultater, noe som også lå til grunn for den omtalte videreføringen og økningen av støtten.

Norges støtte til REACH-fondet har usikre og forsinkede resultater Riksrevisjonen trekker frem at manglende resultatrammeverk i avtalen med flergiverfondet Results in Education for All Children (REACHs) fra 2015, har gjort det utfordrende å vurdere måloppnåelse av fondet. I Meld. St. 25 (2013-14) Utdanning for utvikling ble det fastslått at Regjeringen, der det er hensiktsmessig, i større grad vil arbeide ut i fra prinsippet om resultatbasert finansiering (RBF) i utdanningsprogrammer og -prosjekter. Resultatbasert finansiering er et viktig virkemiddel i utdanningsbistand, og 30 prosent av GPEs og 75 prosent av Verdensbankens midler til utdanning benytter seg av resultatbasert finansering. Kunnskap om hva som virker er både relevant og nødvendig. REACH-fondet har hatt til hensikt å innhente informasjon om hvordan denne typen finansiering fungerer. Som det fremkommer i rapporten, har resultatene fra REACH vært forsinket. I tidlig 2019 ble det imidlertid publisert en omfattende rapport som gir innsikt i viktige forutsetninger for at resultatbasert finansiering i utdanning kan virke. Denne rapporten vil være et nyttig verktøy for aktører som jobber med resultatbasert finansiering innenfor utdanningsfeltet.

Side 3 Rapporteringen til Stortinget om resultater av norsk bistand til utdanning er unyansert og inneholder flere eksempler på misvisende informasjon

Jeg konstaterer at Riksrevisjonen har funnet enkelte feil i tall som har blitt rapportert til Stortinget og at deler av rapporteringen om resultater i bistanden til utdanning er unyansert. Jeg tar dette funnet på stort alvor og vil sørge for at rapporteringen fremover blir bedre og mer dekkende. I lys av at Prop 1 S har et svært begrenset omfang vil vi vurdere nyanserte og utfyllende rapporter om resultater i bistanden. Et nylig eksempel på dette er rapporten Rising to the Challenge (2017) som viser kvalitetssikret resultatinformasjon om norsk bistand til utdanning.

Regjeringen samlet støtten til utdanning på et budsjettkapittel fra 2018. Denne omleggingen er et ledd i arbeidet med å legge til rette for god og nøyaktig rapportering til Stortinget.

Det er ingen tvil om at Unicefs måloppnåelse på utdanningsområdet er høy. Dessverre kan rapporteringen til Stortinget om Unicefs resultater for 2016 fremstå som misvisende. UD tok i perioden 2017-2018 opp problemstillingen rundt utregningsmetoden for måloppnåelse med Unicef. I de tematiske årsrapportene er dette endret i tråd med påpekningene, og Unicefs rapportering i 2017 og 2018 gir dermed et mer korrekt bilde av måloppnåelsen.

Administrative kostnader synliggjøres ikke

Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet synliggjør administrasjonskostnader hos tilskuddsmottakerne. Dette er noe jeg vil se nærmere på. Jeg vil understreke at det er flere komplekse problemstillinger knyttet til administrative kostnader. UD og Norad har retningslinjer for hvor mye som kan gis i administrasjonsbidrag til å dekke administrasjonskostnader hos tilskuddsmottakere. Disse kostnadene fastsettes i hver enkelt avtale, og vil kunne rapporteres til Stortinget. Vi har imidlertid ikke retningslinjer for hvor mye av støtten som i tillegg kan gå til å dekke administrasjonskostnader utover dette hos lokale partnere av våre tilskuddsmottakere. Dette er fordi direkte eller indirekte kostnader på landnivå varierer fra prosjekt til prosjekt. Det er godt forklart i Riksrevisjonens rapport hvordan disse kan variere fra et sivilt samfunnsprosjekt der det ofte er en direkte programkostnad å styrke en lokal partners organisasjon og kapasitet. Tilsvarende kostnader i et samarbeidsprosjekt med en stor profesjonell internasjonal frivillig organisasjon kan derimot være indirekte kostnader til drift.

Rapportering av samlede administrasjonsutgifter på landnivå er krevende av flere grunner. Ulike typer administrasjonskostnader og direkte prosjektkostnader er ofte sammenvevd. Tilskuddsmottakerne er svært ulike, fra små prosjekter til store fond og programmer. En rapportering på administrasjonsutgifter vil kreve en samforståelse med alle våre tilskuddsmottakere om hvordan administrasjonskostnader på landnivå skal defineres og rapporteres.

Det er viktig for meg å fremheve at nivået på samlede administrasjonskostnader ikke nødvendigvis reflekterer hvor effektiv bistanden er. De mest sårbare gruppene bor ofte i

Side 4 konfliktområder. Her vil administrasjonskostnadene ofte være høyere grunnet sikkerhetssituasjonen. Det er en målsetting å gi effektiv bistand, men det vil være uheldig om det skapes en situasjon der det blir en ren prosentdiskusjon om administrative kostnader, løsrevet fra konteksten prosjektene gjennomføres i, hvem som er partnere, og hva formålet med prosjektene er.

Norge scorer lavt på åpenhetsindeksen for bistand

Det skal være full åpenhet om hva norske bistandsmidler går til. Norads statistikkportal er tilgjengelig for alle på Norad.no, og inneholder kvalitetssikrede tall over hvilke land, sektorer og kanaler bistanden har gått til. I april hvert år blir kvalitetssikrede tall for fjoråret lagt ut. Norge følger regelverket til utviklingskomiteen (DAC) i OECD for føring av bistandsstatistikk. OECD/DAC trekker frem norsk statistikkføring som eksempel på statistikk av høy kvalitet og god dekning.

Jeg har merket meg at vi nok i for liten grad har publisert informasjon om norsk bistand og har til hensikt å gjøre tilgangen til denne informasjonen lettere tilgjengelig. Tematiske rapporter og evalueringer er også tilgjengelig på våre nettsider. Den før nevnte rapporten Rising to the Challenge (2017), som oppsummerer kvalitetssikret resultatinformasjon om norsk bistand til utdanning i perioden 2013-2016, var et løft for vår presentasjon av resultater av norsk utdanningsbistand.

Norsk prioritering av utdanning for barn med nedsatt funksjonsevne følges lite opp i praksis

Rapporten tar opp behovet for bedre rapportering om utdanningstilbud for barn med funksjonsnedsettelser. Dette er et viktig funn jeg tar på største alvor. Manglende statistikk og data om barn med funksjonsnedsettelser er en hovedutfordring i arbeidet med inkluderende utdanning. Gjennom aktører som Unicef og GPE har Norge vært en pådriver for økt fokus på barn og unge med funksjonsnedsettelser. Å integrere statistikk om funksjonsnedsettelse i datasystemene til våre partnerland krever gode datainnsamlingsverktøy og kompetanse i nasjonale statistikkbyråer. Også i Norge ser vi at arbeidet med utdanningsstatistikk for barn og unge er komplekst og tidkrevende.

Dfid sitt arbeid med resultatinformasjon viser at den norske bistandsforvaltningen har muligheter for læring og forbedring

Jeg er enig i Riksrevisjonens konklusjon om at vi kan lære mye av Storbritannias departement for internasjonal utvikling, Dfid (Department for International Development). En slik diskusjon må likevel forankres i en god forståelse av ulike forutsetninger hos Dfid og bistandsforvaltningen i Norge, og en bevissthet om hvilken retning vi ønsker å gå i norsk forvaltning. Ønsker vi sterkt lokalt eierskap til prosjektene vi støtter, og ønsker vi å bidra til kapasitetsutvikling hos mottakeren, får det konsekvenser for i hvilken grad og hvordan vi skal gripe inn i og styre forberedelses- og rapporteringsarbeidet hos våre partnere. Dette er også et ressursspørsmål.

Side 5

Til Riksrevisjonens anbefalinger har jeg følgende kommentarer

Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet

• sørger for at bistandsforvaltningen følger opp og etterprøver rapporteringen i

prosjektenes gjennomføringsfase og benytter kunnskapen til å fatte nye beslutninger Riksrevisjonens rapport peker på behovet for å styrke systemets evne til å sikre pålitelig og relevant informasjon om resultatene som oppnås. Jeg vil følge opp dette. Det arbeides allerede med å styrke resultatrapporteringen på prosjektnivå og på porteføljenivå. Departementet er i gang med å styrke veiledningen til saksbehandlere og ledere i hvordan kvalitetssikre resultatinformasjon fra de som mottar tilskudd bl.a. som ledd i utviklingen av en ny elektronisk håndbok i tilskuddsforvaltning. Arbeidet med forbedringer i målformuleringer og rapportering i budsjettarbeidet, samt forenkling og revidering av ordningsregelverk, vil også bidra til bedre mål- og resultatstyring.

Jeg vil også vurdere ytterligere tiltak for å øke kontrollen av de dataene som kommer inn, inkludert stikkprøver, som Riksrevisjonen nevner. Målet må være å redusere risikoen for feilinformasjon. Det vil ikke være mulig å eliminere risikoen helt. Kvalitetssikring av resultatdata krever ressurser i form av tid og kompetanse, samtidig som bistandsforvaltningen har begrensede ressurser. Her må det være en god balanse mellom kostnad og det å sikre tilstrekkelig pålitelig og relevant resultatinformasjon.

Veiledning blir også mer tilgjengelig i forbindelse med videreutviklingen av Tilskuddsportalen som ble tatt i bruk høsten 2017. Dette vil etter hvert bli det sentrale stedet for forvaltning av tilskudd fra Utenriksdepartementet (UD), Norad og ambassadene.

• legger opp til at bistandsforvaltningen systematisk lærer av prosjekter og andre aktører som oppnår gode resultater og har god resultatinformasjon Det arbeides kontinuerlig med å sikre at rapportering av resultater brukes strategisk og systematisk for å forbedre forvaltningen. Det er også et økende fokus på å styrke læringseffekten og bruken av evalueringer i bistandsforvaltningen.

Det er arbeidet mye med resultatlæring. Valg av tiltak og partnere skal måles mot tiltakets mål, men også mot porteføljens mål.

I regjeringserklæringen heter det at det vil etableres en ny resultatportal, som vil forbedre bruken og læringseffekten av mål og resultatstyring. Det testes nå ulike måter å systematisere, analysere og presentere resultatinformasjon på, slik at den kan vises i en slik portal. Hensikten er også at mer systematiske vurderinger av fremdrift og analyser av resultatoppnåelse, vil kunne rette oppmerksomheten mot tiltak som trenger tettere oppfølging, og bidra til bedre kunnskap om hva som virker. Jeg vil følge tett opp arbeidet med en elektronisk Resultatportal over

Side 6 norskstøttede tiltak. I resultatportalen skal alle som ønsker det få innsikt i prosjekter og grad av måloppnåelse. Dette vil være et viktig bidrag for deling og læring av resultater i bistanden for å sikre at beslutninger om nye tiltak bygger på beste kunnskap.

I tillegg vil Tilskuddsportalen fungere som et digitalt samhandlingsverktøy for stadig flere søkere av tilskudd og forvaltere i Utenriksdepartementet, Norad og ambassadene. Over tusen søknader ble behandlet i portalen i 2018. Tilskuddsportalen bygger på en fleksibel, digital plattform som er godt egnet til å tilpasse nye krav og hensyn i tilskuddsforvaltningen, noe som vil være en stor fordel i oppfølgingen av Riksrevisjonens undersøkelse. I Tilskuddsportalen samles informasjon om prosjektene på en systematisk og enhetlig måte for alle tiltak. Dette muliggjør systematisk læring på tvers av prosjektene.

Riksrevisjonens anbefaling om å lære av Dfid sine metoder om å følge opp og etterprøve rapportering, er et nyttig utgangspunkt. Dfid sitt system for årlige gjennomganger er relevante i så måte, og det vurderes å starte en pilot med utgangspunkt i REACH og GPE for å teste ut årlige gjennomganger av multilaterale fond og programmer innenfor norsk bistandsforvaltning.

• sørger for at det finnes resultatinformasjon om barn med nedsatt funksjonsevne i tråd med Stortingets ønske om mer presis rapportering for denne gruppen Jeg er enig i denne tilrådningen og har alt tatt initiativ for å sikre bedre målretting av bistand til personer med nedsatt funksjonsevne og bedre rapportering av hvordan denne gruppen nås. Vi har dialog med viktige samarbeidspartnere med krav om mer presis rapportering. Vi introduserte i tillegg nylig en ny policymarkør i forvaltningsverktøyet PTA (Plan Tilskudd Avtale) for inkludering og myndiggjøring av personer med funksjonsnedsettelser. Dette gjør det mulig å markere tilskuddsavtaler som har dette som eneste eller sentral del av målene for avtalen.

Som et ledd i Norges prioritering av barn og unge med funksjonsnedsettelser i utdanningsprogrammer, har vi tatt flere initiativ for å forbedre kunnskapsgrunnlaget og rapportering. Norge har for eksempel støttet FNs Washington Group for Disability Statistics sitt arbeid med å utvikle enkle datainnsamlingsverktøy. Gjennom Unicef og UNESCO IIEP (International Institute for Educational Planning) har myndigheter i 12 utviklingsland styrket sin kapasitet på data og statistikk om inkluderende utdanning. Norge har også vært med å opprette et nytt flergiverfond (Inclusive Education Initiative) som skal styrke datainnhenting på barn med funksjonsnedsettelser i de fattigste landene. Dette er et komplekst arbeid, men et arbeid som Norge vil prioritere i årene som kommer.

Ambassaden i Nepal har nylig inngått en treårig avtale med Unicef om å inkludere barn med funksjonsnedsettelse i skolen. Unicef vil blant annet bistå det nepalske statistikkbyrået med å innhente data om barn med funksjonsnedsettelser gjennom en nasjonal Multiple Indicator Cluster Survey (MICS).

Side 7

• legger opp til en mer balansert rapportering av resultater fra norsk bistand,

med informasjon om gode og dårlige resultater De endringene som er gjennomført i budsjettproposisjonen for 2019 har lagt grunnlaget for en mer konsentrert og helhetlig omtale av både mål og resultater for utdanningsbistanden og andre sentrale temaer. I tillegg til ny, tematisert budsjettstruktur og en kortere og mer oversiktlig budsjettproposisjon, er målformuleringene for 2019 gjennomgående forenklet og spisset. Det gjenstår fortsatt arbeid på dette feltet, men et godt grunnlag for en mer resultatorientert rapportering ble lagt i 2019-budsjettet.

Av hensyn til budsjettproposisjonens størrelse vil resultatrapporteringen måtte baseres på et utvalg. Departementet vil imidlertid tilstrebe at resultatrapporteringen i budsjettproposisjonen blir mer balansert, og at resultatinformasjon som vil kunne ha betydning for fastsettelse av bevilgningsnivå på posten er nyansert og relevant.

I det videre arbeidet med å forbedre departementets rapportering til Stortinget vil jeg også legge vekt på å oppgi kilder til tall og statistikk, samt henvise til bl.a. resultatportalen som er under utvikling. Dette vil gi ytterligere resultatinformasjon på enkelttiltaksnivå, som det ikke vil være mulig å inkludere i budsjettproposisjonen.

• gjør mer informasjon om resultater fra prosjektene tilgjengelig for offentligheten og synliggjør administrasjonskostnader hos tilskuddsmottakerne Det arbeides med tiltak for å sikre bedre åpenhet om norsk bistand, både til utdanning og til andre formål. Den før nevnte planlagte resultatportalen vil både bidra til åpenhet, og legge til rette for bedre bruk av resultatinformasjonen for læring og styring.

Tilskuddsportalen har en budsjettmodul der det kan bygges ut informasjon om administrative kostnader. Jeg vil be forvaltningen se nærmere på hvordan administrative kostnader kan synliggjøres mer i tiltakene enn det gjøres i dag.

Riksrevisjonens rapport avdekker viktige forhold knyttet til informasjon om resultater av bistand til utdanning. Rapporten og anbefalingene fra Riksrevisjonen er et viktig bidrag i vårt kontinuerlige arbeid på dette området.

Med hilsen

Dag-Inge Ulstein

Vedlegg 3 Rapport: Riksrevisjonens undersøkelse av informasjon om resultater av bistand til utdanning

Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.