Vedlegg 2
Statsrådens svar
Statsråden
Postadresse: Postboks 8112 Dep 0032 Oslo Kontoradresse: Akersg. 59 Telefon* 22 24 90 90 Org no.: 972 417 858 Oversendelse av Dokument 3:X (2018-2019) Riksrevisjonens undersøkelse av behandling av innsigelser i plansaker
Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 14. november 2018 med utkast til Dokument 3:X (2018- 2019) Riksrevisjonens undersøkelse av behandling av innsigelser i plansaker. Jeg mener rapporten gir en dekkende omtale av plansystemet og innsigelsesinstituttet. Rapporten avdekker flere funn som vi vil legge til grunn for vårt videre arbeid med å forbedre innsigelsespraksis.
Nedenfor følger mine kommentarer til hovedproblemstillingene i rapporten, samt redegjørelse for hvordan departementet vil følge opp Riksrevisjonens merknader og anbefalinger.
2.1 Bruken av innsigelsesinstituttet som verktøy for å ivareta nasjonale interesser er strammet inn
2.1.1 Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt signaler om å være varsom med å fremme innsigelser Jeg er enig med Riksrevisjonen i at føringene for praktisering av innsigelsesinstituttet er strammet inn. Dette er resultatet av en bevisst politikk fra regjeringens side siden 2013. Kommunesektoren hadde lenge kritisert statlige myndigheter for å forlenge planprosessene og hindre lokalt selvstyre, ved å fremme for dårlig begrunnede og motstridende innsigelser. Som et svar på kritikken har denne regjeringen arbeidet systematisk for å styrke dialogen mellom statlige og regionale myndigheter og kommunene i plansaker, og redusere unødvendig bruk av innsigelser.
Unntatt offentlighet, offl. § 5 andre ledd jf. rr. lov § 18(2) Deres ref 2017/01270 Vår ref 17/2679-19 Dato 4. desember 2018
Side 2
KMD har gjennom retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven (rundskriv H-2/14) og brev av 17.02.2014 framhevet nødvendigheten av tidlig dialog og medvirkning, slik at viktige interesser kommer fram så tidlig som mulig. Innsigelser skal bare fremmes når det er nødvendig, og begrunnes konkret. Hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges. Jeg mener disse føringene var nødvendige for å endre uheldig praksis og styrke legitimiteten til innsigelsesinstituttet.
KMD arbeider tett med fagdepartementene for å forbedre praktiseringen av innsigelsesinstituttet. Det er de som har det overordnede ansvaret for å klargjøre nasjonale interesser innenfor sine ansvarsområder. Mange innsigelsesmyndigheter har nå utarbeidet retningslinjer som presiserer rammene for kommunenes planlegging. Dette gir grunnlag for tidligere avklaringer i planprosessene, og reduserer behovet for innsigelser.
Riksrevisjonen viser til at flere fylkesmenn er blitt mer tilbakeholdne med å fremme innsigelser, og at de i større grad inngår kompromisser når de drøfter plansaker med kommunene. Jeg er enig med Riksrevisjonen i at det er uheldig hvis fylkesmennene har ulik innsigelsespraksis i ellers like saker. Retningslinjene om nasjonale og vesentlige regionale interesser, og veiledning fra berørte fagdepartement, er viktig for å unngå ulik praksis som ikke er begrunnet med regionale forskjeller.
2.1.2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar få innsigelser til følge Det er riktig at det siden 2013 har vært færre saker enn tidligere hvor innsigelsene tas helt til følge. Samtidig har både antall og andelen innsigelser som er delvis tatt til følge økt. Kategorien delvis tatt til følge kan innebære at nasjonale interesser er ivaretatt gjennom departementets avgjørelse, samtidig som kommunene på enkelte områder har fått gjennomslag for sitt syn.
Riksrevisjonen mener at KMD i flere saker ikke begrunner hvorfor hensynet til det lokale selvstyret vektlegges tyngre enn de nasjonale interessene som lå til grunn for innsigelsene. Innsigelsessakene er svært forskjellige, og departementet omtaler hensynene som blir tillagt avgjørende vekt i sakene, også når dette er lokale hensyn. Bare unntaksvis har hensynet til kommunalt selvstyre vært brukt som selvstendig begrunnelse.
Riksrevisjonen mener at konsekvensene av for sterk innstramming i innsigelsespraksis kan bli at de nasjonale og vesentlige regionale interessene som innsigelsesinstituttet skal verne, ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Jeg mener plansystemet fungerer godt, og at kommunene i stor grad foretar balanserte avveininger mellom lokale og nasjonale interesser. Jeg viser i denne forbindelse til at omdisponering av dyrka mark er redusert i samme periode som innsigelsespraksisen er strammet inn. Dette viser at innsigelser ikke er det eneste verktøyet for å ivareta nasjonale interesser i planleggingen. Veiledning til kommunene, og andre statlige planvirkemidler, som statlige planretningslinjer og nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging, er også viktig.
Side 3
2.2 Regionalt planforum bidrar lite til å samordne interesser og redusere antall innsigelser Departementet gjennomførte høsten 2017 møter med alle fylkeskommunene og fylkesmennene for å få oversikt over hvordan regionalt planforum fungerer. Jeg vil, på grunnlag av disse møtene og den landsdekkende evalueringen som vi fikk gjennomført i 2015, hevde at regionalt planforum fungerer godt i mange fylker. Diskusjonene der bidrar til bedre planer og færre innsigelser.
Riksrevisjonen har gjennomført intervjuer i fem fylker, og konkluderer med at lite ressurser og svak styring gjør at forumet ikke fungerer etter hensikten. Jeg er enig i at planforum har et forbedringspotensial i noen fylker. Fylkeskommunene må sette av tilstrekkelig ressurser og etablere gode rutiner for forberedelse og gjennomføring av møtene. I tillegg må berørte regionale og statlige myndigheter bidra aktivt til å løse vanskelige saker. Kommuneplaner og reguleringsplaner som kan komme i konflikt med nasjonale og vesentlig regionale interesser, bør alltid diskuteres i planforum før de legges ut til offentlig ettersyn.
Regionalt planforum er et viktig samordningsorgan som må ses i sammenheng med fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle. Departementet vil følge opp fylkeskommunene, fylkesmennene og statlige regionale myndigheter, slik at regionalt planforum blir mer enhetlig praktisert i hele landet.
2.3 Fylkesmennenes samordning av innsigelser sikrer ikke tilstrekkelig åpenhet og forutsigbarhet Regjeringen har som målsetting at flest mulig saker skal løses så tidlig som mulig i planprosessene og på lokalt nivå. Dette er tydelig presisert i retningslinjer for innsigelse i plansaker (rundskriv H-2/14) og departementets brev av 17.02.2014. Etter min vurdering er det positivt at fylkesmennene samordner statens interesser og bidrar til å løse innsigelser tidlig i planprosessene. Dette skjer blant annet gjennom dialogmøter mellom kommunen, fylkesmannen og andre statlige innsigelsesmyndigheter.
Mens kommunene tidligere måtte gå i dialog med den enkelte statsetat for å løse innsigelser, kan de nå få bistand fra fylkesmannen, som har en viktig rolle som brobygger mellom stat og kommune. Evaluering av samordningsforsøket viste at kommunene og statlige innsigelsesmyndigheter er positive til at fylkesmennene samordner statlige innsigelser.
Jeg er enig med Riksrevisjonen i at åpenhet om interesseavveiingen i plansaker er viktig. Resultatet fra dialogmøter vil normalt bli synliggjort i samordnet høringsuttalelse til kommunene, og i brev der innsigelsesmyndigheten trekker sin innsigelse. Det er uheldig dersom avveiingen mellom ulike interesser ikke blir synliggjort, og departementet vil vurdere om det er behov for tydeligere føringer for å sikre dette.
Fylkesmennene rapporterer at de fleste innsigelsessakene innebærer konflikt mellom lokale og nasjonale eller vesentlige regionale interesser. I saker med motstridende statlige
Side 4
innsigelser, er det etter min vurdering særlig viktig at fylkesmannen bidrar til gode planløsninger i dialog med kommunen og innsigelsesmyndighetene.
Riksrevisjonen peker på at fylkeskommunene vanligvis ikke blir invitert til samordningsmøtene. Departementet har gitt føringer om at fylkeskommunene bør inviteres til dialogmøter når innsigelsene berører fylkeskommunens ansvarsområder eller regionale planer. Jeg har inntrykk av at fylkesmennene ser viktigheten av å involvere fylkeskommunene i aktuelle saker, men vil undersøke praksisen rundt samordningsmøtene nærmere.
Et viktig resultat av departementets arbeid med å forbedre innsigelsesinstituttet, er at innsigelsesmyndighetene har utarbeidet retningslinjer som klargjør nasjonale interesser. Retningslinjene er et viktig grunnlag for kommunenes planlegging, og bidrar til likebehandling og forutsigbarhet om statens interesser i planleggingen. Retningslinjene er også et viktig grunnlag for fylkesmennenes samordning av statlige innsigelser.
2.4 Styringsinformasjonen KMD har om bruk av innsigelser har varierende kvalitet Jeg er klar over at kommunenes rapportering om dispensasjoner i KOSTRA er noe mangelfull, men mener likevel at KOSTRA-data gir et godt grunnlag for å følge med på utviklingen i innsigelsesbruk over tid. Tidsserien er lang, og svarprosenten fra kommunene er høy. Departementet følger særlig med på andelen planer møtt med innsigelse, og hvilke myndigheter som fremmer innsigelsene. Dette gir oversikt over konfliktnivået i planleggingen uavhengig av planaktivitet.
SSB arbeider kontinuerlig med å få flere kommuner til å rapportere til KOSTRA, og å unngå feil i rapporteringen. SSB arbeider også med å forbedre rapporteringskravene og veiledningen til disse. Departementet vil fortsette å delta i dette arbeidet.
I tillegg til KOSTRA-data om innsigelser, innhenter departementet informasjon om statlige innsigelser via fylkesmennene. Departementet har dialog med fylkesmennene om å forbedre rapporteringskravet, slik at det blir entydig. Når gode rapporteringskrav er på plass, vil vi få et godt grunnlag for å kvalitetssikre KOSTRA-data om innsigelser fra statlige etater. Departementet jobber ellers for at kommunene skal ta digitalt planregister aktivt i bruk. På sikt vil dette gi grunnlag for en automatisert rapportering om innsigelser og dispensasjoner fra kommune til stat.
2.5 Det er behov for bedre kunnskap om innholdet i innvilgede dispensasjoner fra vedtatte planer og bestemmelser Dispensasjoner er et virkemiddel for å sikre nødvendig fleksibilitet i plansystemet, slik at mindre korrigeringer av arealbruk og utbygging ikke alltid skal utløse krav om nye planer. Loven forutsetter at dispensasjoner bare skal brukes der de ikke undergraver planenes intensjoner og innhold. Jeg er enig med Riksrevisjonen i at for mange dispensasjoner vil kunne svekke legitimiteten til planer som er vedtatt etter omfattende prosesser, og bidra til å undergrave nasjonale og vesentlige regionale interesser. Jeg vil samtidig framheve at mange
Side 5
dispensasjoner innebærer små avvik fra vedtatte planer, som ikke berører nasjonale og vesentlige regionale interesser. Virkningene av slike dispensasjoner vil være lokale.
KOSTRA gir informasjon om antall byggetillatelser som er innvilget ved dispensasjon fra vedtatte planer. Departementet mener statistikken er viktig, fordi den viser i hvilken grad utbyggingen skjer i tråd med kommunens planer. KOSTRA gir også informasjon om dispensasjoner i landbruks-, natur- og friluftsområder, i strandsonen langs sjø og vassdrag, og i områder regulert til bevaring. Disse opplysningene er viktig blant annet for å følge med på utviklingen i strandsonen.
Jeg er enig med Riksrevisjonen i at det er uheldig at rapporteringen om dispensasjoner er lav. Departementet vil ta dette opp med SSB, som er ansvarlig for KOSTRA. Jeg mener imidlertid at det ikke er behov for å detaljere rapporteringskravene for dispensasjoner ytterligere.
Oppfølging av Riksrevisjonens anbefalinger Departementet vil videreføre arbeidet med å forbedre praktiseringen av innsigelsesinstituttet gjennom dialog med sektordepartementene og innsigelsesmyndighetene. Departementet vil også følge opp fylkesmennenes arbeid med samordning av statlige innsigelser, og bidra til at hensynet til åpenhet og forutsigbarhet blir ivaretatt, herunder at fylkeskommunene blir invitert til å delta i relevante dialogmøter.
Departementet vil styrke regionalt planforum ved å følge opp og veilede fylkeskommuner, fylkesmenn og regionale statsetater. Vi vil også arbeide for å bedre styringsinformasjon om innsigelser ved å klargjøre rapporteringskravene til fylkesmennene. Samarbeidet med SSB for å sikre at KOSTRA-data om innsigelser har god kvalitet, vil bli videreført.
Departementet vil arbeide for bedre kvalitet på KOSTRA-rapporteringen på dispensasjoner. Vi vil også styrke veiledningen om digitalt planregister, slik at den manuelle rapporteringen på sikt kan erstattes av automatisert rapportering.
Med hilsen
Monica Mæland
Vedlegg 3 Rapport: Riksrevisjonens undersøkelse av behandling av innsigelser i plansaker
Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.
Innhold 1 Innledning 37 1.1 Bakgrunn 37 1.1.1 Plan- og bygningslovens bestemmelser om innsigelse 37 1.1.2 Beskrivelse av planprosessen og hvor innsigelse kommer inn 38 1.2 Mål og problemstillinger 41 2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 42 2.1 Gjennomgang av styringsdokumenter og rapporter 42 2.2 Analyse av kvantitative data 42 2.2.1 Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA) 42 2.2.2 Data fra fylkesmennene og Kommunal- og moderniseringsdepartementet 43 2.3 Analyse av innsigelsessaker 43 2.4 Intervjuer 44 2.5 Juridisk bistand 45 3 Revisjonskriterier 46 3.1 Formål og prinsipper i plan- og bygningsloven 46 3.2 Oppgaver og myndighet i arealplanleggingen 46 3.2.1 Kommunenes planoppgaver og planleggingsmyndighet 46 3.2.2 Regionenes planoppgaver og planleggingsmyndighet 47 3.2.3 Nasjonale planoppgaver og planleggingsmyndighet 47 3.3 Deltakelse i planleggingen 47 3.3.1 Rett og plikt til å delta 47 3.3.2 Regionalt planforum 48 3.4 Plan- og bygningslovens regler om innsigelser til planforslag 48 3.4.1 Begrunnelsen for innsigelsesordningen 48 3.4.2 Myndighet til å fremme innsigelse til planforslag 49 3.4.3 Begrensninger i adgangen til å fremme innsigelser 50 3.4.4 Mekling i plansaker og avgjørelse av departementet 50 3.5 Dispensasjon 51 3.6 Forholdet til forvaltningsloven og klage 51 3.7 Rammene for lokalt selvstyre 52 3.8 Kommunal- og moderniseringsdepartementets ansvar og myndighet 52 4 Hva er statusen for omfanget av innsigelser, og hvordan har dette utviklet seg? 54 4.1 Omfanget av planer og innsigelser 54 4.2 Begrunnelser for innsigelser 57 4.3 Oversendelse av innsigelsessaker til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 61
5 Hvordan fungerer innsigelsesinstituttet som verktøy for å ivareta nasjonale og vesentlige regionale interesser i kommunal planlegging? 63 5.1 Oppstart av planarbeid og tidlig medvirkning 63 5.1.1 Varsel om oppstart av planarbeid 63 5.1.2 Innsigelsesmyndighetenes medvirkning i planprosessene 63 5.2 Regionalt planforum 64 5.2.1 Organisering av regionalt planforum 64 5.2.2 Deltakelse i regionalt planforum 65 5.2.3 Gjennomføring av regionalt planforum 65 5.3 Innsigelsesmyndighetenes terskel for å fremme innsigelser 67 5.3.1 Ulikt syn på om terskelen for å fremme innsigelser er hevet 67 5.3.2 Innsigelsesmyndighetenes rolle med å ivareta nasjonale interesser 67 5.4 Fylkesmannens samordning av statlige innsigelser 70 5.4.1 Initiering av ordningen med samordning av innsigelser 70 5.4.2 Erfaringer med samordningsforsøket 72 5.4.3 Avskjæring av innsigelser 73 5.5 Bruk av dialogmøter for å løse innsigelser 74 5.6 Fylkesmannens mekling i innsigelsessaker 76 5.7 Dispensasjoner fra vedtatte arealplaner 77 6 I hvilken grad bidrar Kommunal- og moderniseringsdepartementet til å sikre at nasjonale og vesentlige regionale interesser blir ivaretatt i innsigelsessaker? 81 6.1 Departementets styring gjennom lov og retningslinjer 81 6.1.1 Endringer i plan- og bygningsloven 81 6.1.2 Statlige retningslinjer og planer 81 6.2 Departementets styringssignaler til fylkesmannen 83 6.3 Departementets innhenting av styringsinformasjon 84 6.4 Departementets avgjørelser i innsigelsessaker 84 6.4.1 Utfall av avgjørelser i Kommunal- og moderniseringsdepartementet 84 6.4.2 Departementenes vurderinger ved saksbehandling av innsigelsessaker 86 7 Vurderinger 88 7.1 Bruken av innsigelsesinstituttet som verktøy for å ivareta nasjonale interesser er strammet inn 88 7.1.1 Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt signaler om å være varsom med å fremme innsigelser 88 7.1.2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar få innsigelser til følge 89 7.2 Regionalt planforum bidrar lite til å samordne interesser og redusere antall innsigelser 90 7.3 Fylkesmennenes samordning av innsigelser sikrer ikke tilstrekkelig åpenhet og forutsigbarhet 90 7.4 Styringsinformasjonen som Kommunal- og moderniseringsdepartementet har om bruk av innsigelser, har varierende kvalitet 91 7.5 Det er behov for kunnskap om innholdet i innvilgede dispensasjoner fra vedtatte planer og planbestemmelser 91