Vedlegg 2
Statsrådens svar
Statsråden
Postadresse: Postboks 8011 Dep 0030 Oslo Kontoradresse: Teatergt. 9 Telefon* 22 24 90 90 Org no.: 983 887 406 Riksrevisjonens undersøkelse av tilgjengelighet og kvalitet i eldreomsorgen Jeg viser til Riksrevisjonens brev datert 17. oktober.
Som eldre- og folkehelseminister er jeg opptatt av at eldre skal ha tilgang til helse- og omsorgstjenester av god kvalitet, og at alle skal motta et tjenestetilbud som er forankret i grunnleggende verdier som respekt og menneskeverd. Riksrevisjonens rapport beskriver viktige tema og utfordringer som har betydning for tilgjengelighet og kvalitet i helse- og omsorgstjenestene. Det er behov for større kunnskap om de faktiske forholdene ute i tjenestene, og denne rapporten og anbefalingene fra Riksrevisjonen er et viktig bidrag til å få en bredere forståelse av tjenestene og hva som kan vurderes av forbedringer.
Ett av Riksrevisjonens hovedfunn er utfordringer knyttet til pasientsikkerheten ved helse- og omsorgstjenester til eldre. Det er et alvorlig funn, som jeg tar på største alvor. Regjeringen har nå sendt på høring et forslag om å etablere et nasjonalt eldre-, pasient- og brukerombud som skal ha særlig fokus på eldre og tjenestene de mottar. Ved å etablere et nasjonalt eldre, pasient- og brukerombud ønsker regjeringen å styrke oppmerksomheten om de eldres behov og styrke tjenestetilbudet til eldre. Det vil også gi de eldre et talerør som kan sette eldres behov og ønsker på dagsorden. Som også Riksrevisjonens undersøkelser viser, er vi kjent med at mange eldre ikke etterspør den hjelpen de trenger og ikke ønsker å være til bry. Dette kan også medføre at mange eldre ikke klager på manglende eller mangelfullt tjenestetilbud. Gjennom denne styrkingen skal ombudene rette større oppmerksomhet mot pasient- og brukerbehov hos eldre, og på den måten være et bidrag til å styrke både rettssikkerheten og pasientsikkerheten for eldre pasienter og brukere.
Unntatt offentlighet, Offl. § 5 andre ledd Deres ref
Vår ref 16/6230-21 Dato 31. oktober 2018
Side 2
Regjeringen foreslo i 2017 i ny helsetilsynslov at dagens varslingsplikt for alvorlige hendelser også skal gjelde de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Dette ble vedtatt av Stortinget. I budsjettet for 2019 foreslås Statens Helsetilsynet styrket med til sammen 23 mill. kroner, blant annet begrunnet med utvidelsen av varselsordningen. I tillegg til at plikten til å varsle utvides til alle som yter helse- og omsorgstjenester, har vi også sikret at pasienter og pårørende kan varsle Statens Helsetilsyn om alvorlige hendelser. Varslene skal behandles på tilsvarende måte som i tilfeller hvor varslene blir sendt fra virksomhetene. En slik lovfestet rett til å varsle Statens Helsetilsyn har ikke eldre, brukere og pårørende hatt tidligere. Utvidelse av varslingsordningen vurderes derfor som en styrking av eldre, brukere og pårørendes rettigheter. Det vil også gi eldre som ikke har pårørende større trygghet, siden virksomhetene selv blir pliktig til å melde fra om alvorlige hendelser.
Regjeringen har videre styrket satsingen på grunn-, videre- og etterutdanning av ansatte i omsorgstjenestene med om lag 165 mill. kroner, til en samlet bevilgning på om lag 355 mill. kroner i 2018. Satsingen bidrar blant annet til å kvalifisere ufaglærte til en utdanning innenfor
helse- og sosialfag, og på den måten bidra til at kompetansen i eldreomsorgen er i samsvar
med behovene og derigjennom blant annet bidra til styrket pasientsikkerhet.
Det er viktig at eldre blir tilstrekkelig involvert i tildelingen og utformingen av den enkeltes tjenestetilbud. Jeg er kjent med at Statens helsetilsyn og fylkesmennene har brukerinvolvering i tilsyn som satsingsområde fram til 2018, og er glad for at dette er tema også hos instansene som fører tilsyn med de kommunale tjenestene. Dette ble valgt ut som et satsingsområde på bakgrunn av et særskilt oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet i 2016. Jeg ser frem til å gjøre meg kjent med hvilke erfaringer satsingen har bidratt til og hva Statens helsetilsyn tar med seg videre fra denne satsingen.
Riksrevisjonen vurderer at det er viktig at staten sikrer seg god informasjon om kommunenes arbeid med analyser og planer. I den sammenheng påpeker Riksrevisjonen videre at flere kommuner synes å ha behov for mer arbeid med analyser av det framtidige behovet for helse- og omsorgstjenester og planer for hvordan kommunen skal sikre riktig kapasitet i tjenestene, både når det gjelder omsorgsplasser, hjemmetjenester og bemanning. Jeg vil i den sammenheng vise til samarbeidet mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Statistisk sentralbyrå om framskrivninger av ressursbruk og tilbud av arbeidskraft i helse og omsorg, inklusive heldøgns omsorgsplasser. I første omgang består samarbeidet av en leveranse til den varslede stortingsmeldingen om nasjonal helse- og sykehusplan i 2019, med framskrivninger og analyser på nasjonalt nivå for helse- og omsorgssektoren. Samarbeidet er imidlertid tenkt å være et langvarig samarbeid, der det også skal utvikles modeller og analyser som skal kunne benyttes av kommuner og helseforetak på regionalt/lokalt nivå, blant annet i deres arbeid med å sikre tilstrekkelig kapasitet i tjenestene.
Videre har regjeringen etablert et samarbeid med KS om et løpende planarbeid for å kartlegge og utrede framtidige behov med sikte på videre utbygging av sykehjem og omsorgsboliger innenfor planperioden for Omsorg 2020. KS har også i 2018 gjennomført en undersøkelse av kommunenes utbyggingsplaner og behovsanslag i den neste
Side 3
fireårsperioden. Regjeringen og KS sammenholder foreliggende materiale fra KS, SSB, diverse undersøkelser, samt statistikk og vurderinger fra Husbanken med sikte på nærmere analyser av behovet i årene framover og som grunnlag for fastsettelse av investeringsrammen i framtidige års budsjett. Planarbeidet forankres i konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS. Plansamarbeidet har også bl.a. resultert i et felles notat om forståelsen av heldøgnsbegrepet til bruk i statistikk.
Riksrevisjonen trekker fram at det er behov for mer presis kunnskap om kvaliteten i eldreomsorgen, blant annet ved å utvikle flere og bedre nasjonale kvalitetsindikatorer. Videre anbefaler Riksrevisjonen at Helse- og omsorgsdepartementet bidrar til å spre anerkjent kunnskap i kommunene om hvordan arbeid med kvalitetsforbedringer bør ledes og gjennomføres. Helsedirektoratet jobber systematisk med utvikling og forbedringer av nasjonale kvalitetsindikatorer for omsorgstjenestene. Vi har i dag 17 kvalitetsindikatorer for omsorgssektoren, fra fire før 2015. Flere kvalitetsindikatorer er under utvikling. Kvalitetsindikatorer er det viktigste instrumentet for å måle kvalitet i helse- og omsorgstjenesten. Samtidig er en kvalitetsindikator et indirekte mål, en pekepinn, som sier noe om kvaliteten på det området som måles. Den er ikke et helhetlig mål. Det er derfor behov for å se på det totale virkemiddelapparat for å ha kunnskap om kvaliteten i tjenestene.
En viktig dimensjon er også det lokale kvalitetsforbedringsarbeidet. Gjennom Meld. St. 15 (2017-2018) Leve hele livet- En kvalitetsreform for eldre, skal de gode erfaringene med kvalitetsarbeid settes i system og spres til andre kommuner. Kommunene oppfordres til å sette kvalitet i tjenesten på dagsorden og ta stilling til reformens gode løsninger og hvordan de vil tilpasse disse til sin lokale kontekst og integrere dette i sitt ordinære kvalitetsforbedringsarbeid. Det er i Prop. 1 S (2018-2019) foreslått å bevilge midler til et nasjonalt og regionalt støtteapparat for reformen, som skal gi tilbud om støtte og veiledning til utvikling, iverksetting og evaluering av lokalt planarbeid. Alle kommunene skal inviteres til å delta i læringsnettverk der de kan dele erfaringer og bli inspirert av hverandre. Et sentralt hjelpemiddel i planarbeid er gode data og et valid faktagrunnlag. Det foreslås derfor også i Prop. 1 S (2018-2019) en styrking av ressursportalen for analyse og planlegging som er utviklet av fylkesmannsembetet i Trøndelag.
Antall eldre vil øke betydelig i årene fremover. Regjeringens politikk er at flere eldre skal bo hjemme, og fremover vil det være viktig å tilrettelegge for at boligen skal være trygg, og at eldre har mental og fysisk kapasitet til å være selvhjulpne. Fallskader med brudd hos eldre er et folkehelseproblem som medfører store samfunnskostnader. Regjeringen vil utarbeide en nullvisjon som skal bidra til å samordne statens virkemidler og støtte kommunene i arbeidet med å forebygge fallulykker. Følgende prinsipper legges til grunn: oversikt og skadedata, systematisk arbeid, tidlig innsats, samordning av statlige virkemidler, samarbeid på tvers av sektorer (frivillig-offentlig-privat) og bedre utnyttelse av helse- og omsorgstjenestenes muligheter for fallforebygging. Arbeidet vil foregå langs hele aksen mellom forebygging og behandling. Helse- og omsorgsdepartementet vil sammen med relevante departementer stå ansvarlig for utformingen av tiltakene, og det er aktuelt å utfordre direktoratene til å lage en implementeringsplan.
Side 4
Styrking av heltidskultur og reduksjon av sykefravær er en forutsetning for god kvalitet på tjenestene, økt pasientsikkerhet, og bedre kontinuitet i oppfølgingen av pasienter og brukere i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det var blant annet derfor regjeringen i 2015 endret arbeidsmiljøloven og åpnet for at det skulle bli enklere for partene lokalt å avtale vakter opp til tolv og en halv time. Når det gjelder spørsmål knyttet til lønns- og arbeidsvilkår, er dette imidlertid først og fremst en sak for partene i arbeidslivet og ligger innenfor arbeids- og sosialministerens sektoransvar.
Riksrevisjonens rapport avdekker viktige forhold knyttet til tilgjengelighet og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten. Jeg vil se nøye på hvordan vi kan følge opp Riksrevisjonens anbefalinger, og vil sammen med regjeringen fortsette å jobbe kontinuerlig med å sikre gode og forsvarlige tjenester til eldre pasienter og brukere.
Med hilsen
Åse Michaelsen
Vedlegg 3 Rapport: Riksrevisjonens undersøkelse av tilgjengelighet og kvalitet i eldreomsorgen
Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.
Innhold 1 Innledning 35 1.1 Bakgrunn 35 1.2 Mål og problemstillin ger 36 2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 37 2.1 Gjennomgang av et utvalg saker om tildeling av helse- og omsorgstjenester til eldre 37 2.2 Caseundersøkelse 38 2.3 Statistikk 38 2.4 Intervjuer 39 2.5 Spørreundersøkelser til fylkesmannsembetene og pasient- og brukerombudene 39 2.6 Gjennomgang av dokumenter 39 2.7 Referansegruppe 40 3 Revisjonskriterier 41 3.1 Krav til kommunene om å sørge for nødvendige og likeverdige helse- og omsorgstjenester 41 3.2 Krav til kvalitet i kommunenes helse- og omsorgstjenester 42 3.2.1 Forsvarlige helse- og omsorgstjenester 42 3.2.2 Brukermedvirkning 44 3.3 Krav til kommunenes styring og ledelse av helse- og omsorgstjenestene 44 3.3.1 Systemer for internkontroll og kvalitetsforbedring 44 3.3.2 Bemanning og kompetanse 45 3.3.3 Helhetlig tjenestetilbud 46 3.3.4 Innovasjon og velferdsteknologi 46 3.3.5 Forskning 47 3.3.6 Saksbehandling 47 3.3.7 Planlegging 47 3.4 Krav til statlige myndigheter 48 3.4.1 Helse- og omsorgsdepartementet 48 3.4.2 Helsedirektoratet 48 3.4.3 Statens helsetilsyn og fylkesmannen 49 3.4.4 Pasient- og brukerombudene 49 4 T ildeling av helse- og omsorgstjenester til eldre 50 4.1 Helse- og omsorgstjenester 50 4.2 Kommunenes saksbehandling ved tildeling av helse- og omsorgstjenester 51 4.2.1 Tildelingsprosessen 51 4.2.2 Kartlegging av funksjonsnivå og behov for tjenester 52 4.2.3 Brukermedvirkning 54
4.2.4 V edtak om tjenester 55 4.3 Ulikheter i tildelingspraksis 58 4.4 Klager på vedtak 60 5 Kvalitet og pasientsikkerhet 64 5.1 Kunnskap om kvalitet som grunnlag for oppfølging og kvalitetsforbedring 64 5.1.1 Kvalitetsindikatorer 64 5.1.2 T ilsyn 66 5.1.3 Forskning og fagutvikling 67 5.2 Pasientsikkerhet − utfordringer og virkemidler 69 5.2.1 Pasientskader og uønskede hendelser 69 5.2.2 Ernæring 70 5.2.3 Legemidler 72 5.2.4 Fall 73 5.2.5 Legetjenester 74 5.2.6 Pasientsikkerhetsprogrammet «I trygge hender» 75 5.2.7 Forutsetninger for pasientsikkerhet 76 5.3 Ledelse og kvalitetsforbedring 77 5.3.1 Suksessfaktorer ved ledelse av forbedringsarbeid 78 5.3.2 Kompetanseutvikling for ledere 88 6 Kapasitet og planlegging 90 6.1 Framskrivninger av behovet for helse- og omsorgstjenester 90 6.2 Kapasitet i sykehjem og andre heldøgns omsorgstilbud 92 6.2.1 Institusjoner og omsorgsboliger 92 6.2.2 Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser 93 6.2.3 T erskel for plass i institusjon 96 6.3 V irkemidler som kan bidra til at eldre bor hjemme lenger 96 6.3.1 Dagaktivitetstilbud for personer med demens 97 6.3.2 V elferdsteknologi 98 6.3.3 Forebyggende tiltak 99 6.4 Personell 100 6.4.1 Utvikling i årsverk og kompetanse 100 6.4.2 T ilgang på helsepersonell 102 6.4.3 Bruken av personellressursene 103 6.5 Analyser og planlegging i kommunene 107 6.5.1 Analyser 107 6.5.2 Planlegging 108 7 V urderinger 1 12 7.1 Eldre blir tildelt helse- og omsorgstjenester uten at behovene og ønskene deres er godt nok utredet 1 12 7.1.1 Kartleggingene av hjelpebehov mangler ofte viktig informasjon 1 12 7.1.2 Brukere blir ofte ikke involvert før tjenestene blir tildelt 1 12