Vedlegg 2
Statsrådens svar
Statsråden
Postadresse: Postboks 8019 Dep 0030 Oslo Kontoradresse: Akersgata 64 Telefon* 22 24 90 90 Org no.: 983 887 457 Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltning og bruk av arbeidsmarkedstiltak i NAV - utkast til Dokument 3
Jeg viser til Riksrevisjonens brev fra 16.1.2018 der jeg blir bedt om å kommentere Riksrevisjonens hovedfunn samt redegjøre for oppfølgingen av anbefalingene.
Innledning Målet med Riksrevisjonens undersøkelse var å vurdere om Arbeids- og velferdsetaten forvalter arbeidsmarkedstiltakene på en målrettet måte, og i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter perioden 2010 til 2016.
Det avsettes hvert år betydelige midler til arbeidsmarkedstiltak. Tiltakene er under stadig utvikling. Regelverket ble gjennomgått og revidert i 2016. Målet var færre og mer effektive tiltak. Jeg forventer at resultatene av denne omleggingen hvor det ordinære arbeidslivet prioriteres som tiltaksarena, er at flere kommer i arbeid. Det er også iverksatt egne satsinger i budsjettet for å tilby utsatte brukergrupper som ungdom og langtidsledige tettere og bedre oppfølging.
Riksrevisjonens rapport gir oss viktig kunnskap for å fortsette arbeidet med å forbedre bruken av arbeidsmarkedstiltakene.
Jeg velger å kommentere hovedfunnene i den rekkefølgen de er behandlet i Riksrevisjonens dokument 3.
Unntatt offentlighet, Offl. § 5 andre ledd Deres ref
Vår ref 15/3456-25 Dato 30. januar 2018
Side 2
Overgang fra arbeidsmarkedstiltak til arbeid Riksrevisjonen finner at mange tiltaksdeltakere ikke kommer i arbeid etter å ha avsluttet et tiltak. Jeg vil understreke at det underliggende datamaterialet til Riksrevisjonen viser at resultatene for overgang til arbeid for samtlige arbeidsmarkedstiltak, både for arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, har utviklet seg positivt. Det har vært en økning i andelen personer som kommer i arbeid hvert år i perioden 2011-2015. I denne forbindelse vil jeg også vise til at rapporteringen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til departementet viser en positiv utvikling i andelen personer med overgang til arbeid, spesielt for arbeidssøkere. Andelen arbeidssøkere med overgang til arbeid har økt fra 55 pst. i 2014 til 65 pst. i 2. tertial 2017. Andelen personer med nedsatt arbeidsevne med overgang til arbeid har økt fra 41 pst. i 2014 til 44 pst. i 2. tertial 2017.
De målgruppene som skal prioriteres ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak er omtalt i de årlige budsjettproposisjonene, og disse prioriteringene framgår også av Riksrevisjonens revisjonskriterier. Brukergrupper som skal prioriteres ved tildeling av tiltak har vært ungdom, innvandrere fra ikke-vestlige land, langtidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne.
Jeg kan imidlertid ikke se at Riksrevisjonen legger fram opplysninger som indikerer at dette er grupper som ikke blitt prioritert ved tildeling av tiltaksplasser. Tilgjengelig statistikk viser at alle de nevnte brukergruppene har dokumentert en betydelig høyere andel tiltaksdeltakere enn hva som er gjennomsnittet for arbeidssøkere generelt. Riksrevisjonens vurderinger knyttet til Arbeids- og velferdsetatens prioriteringer tar ikke utgangspunkt i målgruppene som er prioritert i budsjettene for perioden som analyseres. Jeg har derfor vanskelig for å se at "det er åpenbart at verken ressursbruk eller prioriteringer i forvaltningen av arbeidsmarkedstiltak bidrar til å nå målene om arbeidsretting av stønader og tiltak, slik som Stortinget har forutsatt".
Samtidig vil det være slik at det er forskjeller mellom ulike grupper i hvor stor andel som kommer i arbeid. Alle forskjeller mellom ulike brukergrupper utjevnes ikke ved hjelp av arbeidsmarkedstiltak. Det gjelder selv om man tilhører en prioritert gruppe. Det vil være mange forhold ved arbeidssøkeren som avgjør om man kommer i arbeid eller ikke. Det vil bl.a. påvirkes av både arbeidsmarkedssituasjonen, arbeidssøkers øvrige kvalifikasjoner og arbeidsgivers preferanser og ønsker.
Det er et klart mål i alle tildelingsbrev til etaten å øke andelen som går fra tiltak til arbeid. Samtidig finnes det ingen målestokk for hva som er optimal resultatoppnåelse for hvor mange arbeidssøkere som skal komme i arbeid etter deltakelse i arbeidsmarkedstiltak.
Ressursbruken vil ikke alltid ha som mål å oppnå direkte overgang til arbeid. Eksempelvis kan målet være avklaring av arbeidsevne og yrkesønsker, eller å imøtekomme behovet for lavterskeltilbud for personer som står langt fra arbeidsmarkedet, som bl.a. tiltaket arbeidsforberedende trening. Relativt store deler av tiltaksbevilgningen er avsatt til slike formål. Det er derfor vanskelig å se hva som er grunnlaget for Riksrevisjonens konklusjon om at ressursbruken på dette området ikke er målrettet.
Side 3
I analysene av overgang fra tiltak til arbeid skiller Riksrevisjonen mellom deltakere som er registrert i et arbeidsforhold ved tiltaksstart og deltakere som ikke er det. Det kan være et hensiktsmessig skille siden arbeidsmarkedstiltak både kan benyttes overfor arbeidssøkere som skal inn i arbeidslivet og overfor arbeidstakere som skal beholde arbeidet. Formålene er hhv. å forebygge utstøting og å fremme inkludering.
Ifølge Riksrevisjonens analyse av tallmaterialet kan det se ut som en stor andel av tiltaksdeltakere allerede er i et arbeidsforhold når tiltaket starter. Det gjelder bl.a. for deltakere i arbeidspraksis i ordinær virksomhet og lønnstilskudd som i regelverket er definert som tiltak rettet mot arbeidssøkere og ikke personer som er i et arbeidsforhold. Merverdien av å bruke arbeidsmarkedstiltak blir derfor kraftig redusert når man trekker ut tiltaksdeltakere som allerede er i arbeid. Ved å analysere overgangen til arbeid på denne måten ser man bort fra den betydning arbeidsmarkedstiltak har for å forebygge utstøting fra arbeidslivet. Riksrevisjonens funn gir etter min vurdering likevel grunnlag for å undersøke nærmere hva som er praksis for tildeling av arbeidsmarkedstiltak til personer som allerede er i et arbeidsforhold.
Det vil alltid være rom for å effektivisere bruken av arbeidsmarkedstiltakene. Fra departementets side er det viktig å sikre at tiltaksressursene kanaliseres mot de arbeidsmarkedstiltakene som har størst effekt på overgangen til arbeid. Det gjelder bl.a. bruken av lønnstilskudd og opplæringstiltak. Det prøves nå ut nye metoder eller profileringsverktøy i Arbeids- og velferdsetaten som kan sette etaten bedre i stand til å rette innsatsen mot de brukerne som vil ha størst nytte av en tiltaksplass.
Jeg mener at resultatoppnåelsen på dette området jevnt over er tilfredsstillende. Ulike studier av bruk av arbeidsmarkedstiltak viser at effektene samlet sett er positive på overgang til arbeid både for arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, selv om det er en betydelig forskjell mellom ulike tiltak. Mye av forskjellene kan forklares ved at tiltakene har ulike formål.
Jeg vil i styringen av Arbeids- og velferdsetaten legge forsterket vekt på resultater i form av økt overgang til arbeid. Dette vil bl.a. skje gjennom utformingen av tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten.
Tildeling av arbeidsmarkedstiltak - dokumentasjon på om arbeidsmarkedstiltak er nødvendig og hensiktsmessig Det er bekymringsfullt at Riksrevisjonen har avdekket mangler ved deler av saksbehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten. Tildeling, avslag på og stans i et arbeidsmarkedstiltak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det finnes et par unntak. Brukerne kan ikke klage på opptak til AMO-kurs og jobbklubb. NAV har heller ikke begrunnelsesplikt for tildeling av disse to tiltakene.
Side 4
Undersøkelsen viser at i mange gjennomgåtte saker manglet det skriftlig dokumentasjon på om tildeling av arbeidsmarkedstiltaket var vurdert som nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal kunne skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid.
Jeg er informert om at Arbeids- og velferdsdirektoratet vil gjennomgå arbeidsprosessene og vurdere endringer som kan føre til at begrunnelsen for vedtak om arbeidsmarkedstiltak blir dokumentert.
Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at fra desember 2017 er det etablert en digital aktivitetsplan for alle brukere under arbeidsrettet oppfølging. Det forventer jeg vil legge grunnlaget for bedre saksbehandling.
Aktivitetsplan ved oppstart av tiltak
Jeg ser alvorlig på at Riksrevisjonen finner at andelen tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne som manglet aktivitetsplan var om lag 45 prosent. For arbeidssøkere var andelen 57 prosent på slutten av observasjonsperioden. Etter NAV-loven har Arbeids- og velferdsetaten ansvaret for at brukere som har et bistandsbehov, får en aktivitetsplan. Aktivitetsplanen er et viktig ledd i å ansvarliggjøre og trekke brukerne inn i prosessen med å komme i arbeid.
Andel tiltaksdeltakere med aktivitetsplan har vært økende i 2017 for personer med nedsatt arbeidsevne. Per november 2017 var andelen som manglet plan redusert til 31 prosent. For arbeidssøkere var det ingen endringer.
Jeg er informert om at Arbeids- og velferdsdirektoratet er i ferd med å innføre digitale løsninger på dette området. Det vil synliggjøre avtalte aktiviteter og tiltak på en bedre måte enn før, samt bidra til å øke tydeligheten rundt innhold og formål med det aktuelle arbeidsmarkedstiltaket. Den digitale løsningen vil sikre bedre sporbarhet og dokumentasjon av aktiviteter som tidligere har vært mangelfulle.
Skal saksbehandlingsrutiner bli etterlevd, vil det ofte avhenge av tilgang til gode, digitale løsninger. Den digitale plattformen som gradvis innføres i Arbeids- og velferdsetaten nå, vil gi veilederne et bedre verktøy for å ivareta lovpålagte oppgaver. Jeg forutsetter derfor at Riksrevisjonens anbefaling om obligatorisk bruk av aktivitetsplaner gradvis vil bli innført som ledd i etatens overgangen til nye, digitaliserte saksbehandlingsrutiner.
Oppfølging av tiltaksdeltakerne fra NAV-kontorene Jeg merker meg at Riksrevisjonen finner at om lag 40 prosent av tiltaksdeltakerne på arbeidspraksistiltaket ikke får individuell oppfølging. Er varigheten på tiltaket lengre en tre måneder, mangler 20 prosent oppfølging. Analysene viser imidlertid at det i perioden 2012- 2016 har vært en økning i antallet registrerte tilfeller av individuell oppfølging mens brukeren er i et venteforløp.
Riksrevisjonens analyser av arbeidspraksistiltaket understøtter funn fra andre undersøkelser. Dette kombinert med studier som har vist svake resultater på overgang til arbeid for
Side 5
arbeidspraksistiltaket, var bakgrunnen for at departementet ved forenkling og revisjon av forskrift om arbeidsmarkedstiltakene fra 1.1. 2016, innskjerpet kravene til bruk av arbeidstrening i ordinær virksomhet.
Det skal f.eks. alltid foreligge en avtale mellom tiltaksdeltaker, arbeidsgiver og NAV om formål, innhold mv. for tiltaket. Det ble også forskriftsfestet at oppfølgingen fra NAV skal tilpasses den enkelte brukers og arbeidsgivers behov, men skal skje minst hver tredje måned. Jeg har derfor tillit til at etatens oppfølging vil bli bedre med nytt regelverk. Det er videre betryggende å vite at utviklingen på oppfølgingsområdet går i riktig retning i den perioden Riksrevisjonen har analysert.
Riksrevisjonen peker også på ventetiden som et problem for mange brukere. Jeg vil her legge til at mange brukere med nedsatt arbeidsevne kan ha omfattende helseproblemer, og behov for å gjennomgå medisinsk behandling eller delta i ulike kommunale aktiviteter før de går videre til et statlig arbeidsmarkedstiltak. Det som defineres som ventetid, kan derfor for mange brukere inneholde andre former for bistand enn bruk av statlige tiltaksplasser.
Departementet har imidlertid i lengre tid hatt oppmerksomhet rettet mot å styrke oppfølgingen av brukere og redusere ventetiden. Arbeids- og velferdsetaten er tilført økte ressurser til å drive bedre oppfølging, blant gjennom ungdomsinnsatsen, innsatsen overfor langtidsledige og overfor mottakere av arbeidsavklaringspenger. Etaten ble i 2018 styrket med til sammen 132 mill. kroner til oppfølging av de tre omtalte målgruppene.
Etaten kan i tillegg omdisponere inntil 200 mill. kroner fra tiltaksbudsjettet til eget driftsbudsjett for å drive utvidet oppfølging i egen regi. Det er også innført nye modeller for brukeroppfølging som det må forventes vil gi resultater. Generelt er målet bl.a. innenfor ordningen med arbeidsavklaringspenger at oppfølging og aktiv tiltaksbruk skal redusere tiden som passiv stønadsmottaker.
Et nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene hvor oppfølging inngår som en obligatorisk del for mange av tiltakene, sammen med økte bevilgninger til dette området, forventer jeg vil gi resultater. Det bør bidra til å styrke den oppfølgingen Arbeids- og velferdsetatens brukere trenger både i venteperioden på tiltak og mens de deltar på tiltak, og slik imøtekomme Riksrevisjonens anbefalinger. Det vil videre bli stilt tydelige krav til rapportering om utviklingen innenfor de prioriterte oppfølgingsområdene.
Styring av arbeidsmarkedstiltakene Riksrevisjonen påpeker svakheter ved departementets styring av arbeidsmarkedstiltakene. Kritikken retter seg mot at det styres på budsjett og antall tiltaksplasser, mens man i mindre grad er opptatt av resultatoppnåelse og kvalitet på arbeidsbistanden.
Her vil jeg understreke at dette nok var tilfellet for den perioden Riksrevisjonen har analysert og som dekket årene fra 2010 og fram til og med 2016. Departementets styring av Arbeids-
Side 6
og velferdsetatens forvaltning av arbeidsmarkedstiltakene er blitt endret det siste året. Endringene faller sammen med anbefalingene fra Riksrevisjonen.
I Meld. St. 33 (2015-2016) NAV i en ny tid - for arbeid og aktivitet varslet Regjeringen at styringen av arbeidsmarkedstiltakene skal legge økt vekt på kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for brukerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter og tiltaksplasser. Det enkelte NAV-kontoret skal ha stor frihet til å velge blant relevante tiltak innenfor den begrensningen som bevilgningen setter, og det skal fra departementets side utøves tilbakeholdenhet med å gi omfattende føringer på sammensetningen av tiltaksporteføljen. Ved kjøp av oppfølgingstiltak, som er et mye brukt tiltak, settes det krav til andelen som skal komme i arbeid etter tiltak.
I Prop. 1 S (2016-2017) varslet Regjeringen at den vil gi Arbeids- og velferdsetaten større frihet til å kunne avvike fra den tiltakssammensetningen, og følgelig det tiltaksnivået som lå til grunn for bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak. Som konsekvens av dette utgikk antall gjennomførte tiltaksplasser som styringsparameter for arbeidsmarkedstiltakene fra tildelingsbrevet 2017. Arbeids- og velferdsdirektoratet skal framover rapportere om gjennomføringen av arbeidsmarkedstiltak holdt opp mot planene som ligger til grunn for bevilgningen. Etaten skal ha frihet til å tilpasse antall gjennomførte tiltaksplasser til brukernes behov.
Viktige føringer fra stortingsmeldingen er derfor fulgt opp. For arbeidsmarkedstiltakene vil resultatoppnåelse bli knyttet til om personen er i jobb eller ikke på et bestemt tidspunkt etter at tiltaket er avsluttet. Å gjennomføre flest mulig tiltaksplasser er derfor ikke et mål i arbeidsmarkedspolitikken. Et sentralt mål er derimot at brukerne får den bistanden de har behov for, og at tiltakene er effektive og gir gode resultater i form av økt overgang til arbeid. På dette grunnlaget vil departementet arbeide videre med å utvikle relevante og treffsikre styringsparametere for resultatoppnåelse og kvalitet på den arbeidsbistanden brukerne mottar. Direktoratet har i tildelingsbrevet for 2018 fått i oppdrag å videreutvikle styringsinformasjon, rapportering og kvalitet ved bruk av arbeidsmarkedstiltak når det gjelder valg av arbeidsmarkedstiltak, oppfølging av tiltaksdeltakere, oppfølging av tiltaksleverandører og oppfølging av resultater.
Departementet vil i samråd med direktoratet vurdere en avgrenset utprøving av resultatindikatorer for arbeidsmarkedstiltakene som belyser forholdet mellom overgang til arbeid sett i forhold til kostnader ved tiltaksgjennomføringen, for å se om dette kan bidra til en mer effektiv tiltaksbruk.
Riksrevisjonens tilrådninger Som det fremgår av svaret vil vi i styringen av Arbeids- og velferdsetaten følge opp Riksrevisjonens merknader og anbefalinger som følger: - Legge større vekt på resultater i form av overgang til arbeid i departementets styring av Arbeids- og velferdsetatens forvaltning av arbeidsmarkedstiltakene. F.o.m. 2017 styrer departementet ikke lenger på antall gjennomførte tiltaksplasser. Vi vil arbeide
Side 7
videre med å utvikle departementets styring både når det gjelder resultatoppnåelse og kvalitet på den arbeidsrettede bistanden til brukerne. - Be etaten vurdere omfang og praksis for tildeling av arbeidsmarkedstiltak til personer som allerede er i et arbeidsforhold - Fortsette å prøve ut ulike metoder og verktøy som gir etaten et enda bedre grunnlag for å målrette innsatsen - Gjennomgå arbeidsprosessene for å sikre bedre dokumentasjon av begrunnelser for
vedtak om arbeidsmarkedstiltak
- Innføre gradvis obligatorisk bruk av aktivitetsplaner og bedre sporbarhet og dokumentasjon som ledd i overgangen til nye, digitaliserte saksbehandlingsrutiner, jf. også strekpunktet over. - Styrke oppfølging gjennom nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene fra 1.1.2016 med krav til obligatorisk oppfølging for mange av tiltakene, samt økte bevilgninger til oppfølging og nye modeller for brukeroppfølging.
Med hilsen
Anniken Hauglie
Vedlegg 3 Rapport: Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltning og bruk av arbeidsmarkedstiltak i NAV
Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retningslinjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standarder for forvaltningsrevisjon.