Norsk støtte gjennom den sivile delen av Nansen-programmet
Det er ikke tilfredsstillende at bistandsforvaltningen i flere tilfeller ikke har vurdert risiko for - og/eller risikoreduserende tiltak mot - korrupsjon, og at Utenriksdepartementet ikke har etablert systemer og rutiner som sikrer at Norad mottar all nødvendig informasjon for å forvalte bistanden. Selv om vi vurderer de nevnte forholdene i forvaltningen som ikke tilfredsstillende, er det positivt at Utenriksdepartementet i en krevende situasjon har greid å gi støtte i tråd med Ukrainas behov slik Stortinget har forutsatt. Riksrevisjonens vurdering er at bistandsforvaltningen har lagt til rette for at den sivile støtten gjennom Nansen-programmet er i tråd med ukrainske behov, slik Stortinget har forutsatt. Riksrevisjonen merker seg spesielt at Norges partnere trekker fram at Norge er en fleksibel giver, og at det bidrar til at midlene kan rettes der det er mest bruk for dem. Undersøkelsen viser at det likevel er store sivile behov, særlig i okkuperte områder og ved frontlinjen, som ikke blir møtt .
Ikke TilfredsstillendeIngen Konkret Instruks
8lav journalistisk relevans
Journalistisk relevans
8 av 100. Bygger bare på de synlige, kontrollerte relevanssignalene.
Dokumentasjonsdekning
0 av 4 anbefalinger har kontrollert kildegrunnlag (0 %).
Intern arbeidskø
0 ukontrollerte funn. Disse påvirker ikke relevans eller vurderingen av myndighetene.
JOURNALISTISK RELEVANS
Hvorfor kan saken være viktig å undersøke?
+8
Ingen konkret parlamentarisk instruks
Vedtaket er klassifisert som vedlagt protokollen eller uten konkret instruks.
LØPENDE SAKSRAPPORT
Dette vet vi nå
Rapporten forklarer hovedbildet. Detaljer, avgrensninger og komplett kildegrunnlag ligger i anbefalingsregisteret.
Riksrevisjonens rapport 3:12 gjelder Norsk støtte gjennom den sivile delen av Nansen-programmet. Rapporten omfatter 4 anbefalinger som må vurderes hver for seg. Riksrevisjonens publiserte sammendrag beskriver utgangspunktet slik: Det er ikke tilfredsstillende at bistandsforvaltningen i flere tilfeller ikke har vurdert risiko for - og/eller risikoreduserende tiltak mot - korrupsjon, og at Utenriksdepartementet ikke har etablert systemer og rutiner som sikrer at Norad mottar all nødvendig informasjon for å forvalte bistanden. Selv om vi vurderer de nevnte forholdene i forvaltningen som ikke tilfredsstillende, er det positivt at Utenriksdepartementet i en krevende situasjon har greid å gi støtte i tråd med Ukrainas behov slik Stortinget har forutsatt. Riksrevisjonens vurdering er at bistandsforvaltningen har lagt til rette for at den sivile støtten gjennom Nansen-programmet er i tråd med ukrainske behov, slik Stortinget har forutsatt. Riksrevisjonen merker seg spesielt at Norges partnere trekker fram at Norge er en fleksibel giver, og at det bidrar til at midlene kan rettes der det er mest bruk for dem. Undersøkelsen viser at det likevel er store sivile behov, særlig i okkuperte områder og ved frontlinjen … Tingvarden behandler dette som kontrollgrunnlaget for hva myndighetene ble bedt om å rette, ikke som dokumentasjon på at senere tiltak er gjennomført eller har virket. Ansvar er derfor knyttet til virksomheter som ennå ikke er presist identifisert, mens vurderingen av oppfølging holdes adskilt fra den opprinnelige kritikken.
Hva er dokumentert endret?
Det publiserte kontrollgrunnlaget inneholder 0 kontrollerte løfter eller styringssignaler, 0 kontrollerte vurderinger av tiltak eller gjennomføring og 0 kontrollerte resultatvurderinger. Det finnes ennå ingen publiserte, kontrollerte utdrag som dokumenterer et gjennomført tiltak eller et målt resultat. Fraværet er et dokumentasjonshull og ikke bevis for at myndighetene har unnlatt å følge opp. Detaljene og den fulle kildekoblingen ligger i anbefalingsmatrisen. Saksrapporten gjengir bare de overordnede funnene for å unngå at samme belegg blir fremstilt som flere uavhengige hendelser.
Hva er fortsatt usikkert eller utilstrekkelig?
For 4 av 4 anbefalinger er gjennomføringen fortsatt ukjent eller ikke publisert vurdert. For 4 er resultatet ikke undersøkt eller fortsatt ukjent, og 4 har bare kildekandidat, manglende kilde eller ukjent dokumentasjonsstatus. Disse tallene beskriver dekningen i Tingvardens kontrollerte register; de er ikke en negativ konklusjon om myndighetenes arbeid. Selvrapportering kan dokumentere aktivitet, men viser ikke alene at problemet er løst eller at virkningen gjelder hele målgruppen. Det finnes foreløpig ingen godkjente, anbefalingsspesifikke undersøkelsesspørsmål. Det gjør avgrensningen av videre arbeid til et synlig kunnskapshull.
Hva bør undersøkes videre?
Neste undersøkelse bør avgrenses til spørsmål som kan besvares med identifiserbare primærkilder, daterte styringssignaler og sammenlignbare resultatdata. Prioriter disse spørsmålene: 1. Hvilke daterte vedtak, oppdrag eller virksomhetsdokumenter viser at tiltakene faktisk er gjennomført? 2. Hvilke sammenlignbare resultatdata viser utviklingen etter tiltaket, og hvilke grupper eller perioder faller utenfor målingen? 3. Hvilke primærkilder må innhentes eller kvalitetssikres før statusen kan endres? Nye kilder må kobles til en konkret anbefaling, kontrolleres manuelt og publiseres før de kan endre rapporten.
Rapporten har ennå ingen egne kontrollerte tiltak- eller resultatkilder. Originalrapporten er utgangspunktet.
ANBEFALING FOR ANBEFALING
Hva er dokumentert?
En status uten godkjent sitat er et hull, ikke et funn.
Anbefaling 1 · Kollegiets anbefalingIkke vurdert
Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet følger opp at risiko for brudd på de humanitære prinsippene og tiltak for å ivareta prinsippene vurderes skriftlig av Norad, før humanitære avtaler inngås
Sist vurdertIkke vurdert
Formell kontrollUkjent
Riksrevisjonens dokumenterte beslutning om videre kontroll eller avslutning.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
GjennomføringUkjent
Om myndighetenes tiltak er planlagt, påbegynt, oppgitt eller dokumentert gjennomført.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
ResultatIkke undersøkt
Om virkningen av tiltakene er undersøkt og dokumentert.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
DokumentasjonKildegrunnlag ikke kontrollert
Hvor langt kildegrunnlaget er kommet i redaksjonell kontroll.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
Ansvarlig
Ansvarlig virksomhet er ikke identifisert.
Løfte eller frist
Ingen kildebundet løfte eller frist er publisert.
Tiltak og gjennomføring
Ingen redaksjonelt publisert vurdering av tiltak eller gjennomføring.
Resultater
Ingen redaksjonelt publisert resultatvurdering.
Ubesvarte spørsmål
Ingen redaksjonelt godkjente, ubesvarte spørsmål er registrert.
Kildegrunnlag 0
Ingen kontrollerte kilder er knyttet til anbefalingen.
Original anbefaling: PDF-side 35. Bare publiserte vurderinger og godkjente kilder vises.
Anbefaling 2 · Kollegiets anbefalingIkke vurdert
Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet følger opp at risiko for korrupsjon og risikoreduserende tiltak vurderes skriftlig av Norad, før alle avtaler inngås
Sist vurdertIkke vurdert
Formell kontrollUkjent
Riksrevisjonens dokumenterte beslutning om videre kontroll eller avslutning.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
GjennomføringUkjent
Om myndighetenes tiltak er planlagt, påbegynt, oppgitt eller dokumentert gjennomført.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
ResultatIkke undersøkt
Om virkningen av tiltakene er undersøkt og dokumentert.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
DokumentasjonKildegrunnlag ikke kontrollert
Hvor langt kildegrunnlaget er kommet i redaksjonell kontroll.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
Ansvarlig
Ansvarlig virksomhet er ikke identifisert.
Løfte eller frist
Ingen kildebundet løfte eller frist er publisert.
Tiltak og gjennomføring
Ingen redaksjonelt publisert vurdering av tiltak eller gjennomføring.
Resultater
Ingen redaksjonelt publisert resultatvurdering.
Ubesvarte spørsmål
Ingen redaksjonelt godkjente, ubesvarte spørsmål er registrert.
Kildegrunnlag 0
Ingen kontrollerte kilder er knyttet til anbefalingen.
Original anbefaling: PDF-side 35. Bare publiserte vurderinger og godkjente kilder vises.
Anbefaling 3 · Kollegiets anbefalingIkke vurdert
Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet følger opp at Norad i større grad vurderer kostnadseffektivitet, for eksempel ved å innhente mer detaljerte budsjetter der det er mulig
Sist vurdertIkke vurdert
Formell kontrollUkjent
Riksrevisjonens dokumenterte beslutning om videre kontroll eller avslutning.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
GjennomføringUkjent
Om myndighetenes tiltak er planlagt, påbegynt, oppgitt eller dokumentert gjennomført.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
ResultatIkke undersøkt
Om virkningen av tiltakene er undersøkt og dokumentert.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
DokumentasjonKildegrunnlag ikke kontrollert
Hvor langt kildegrunnlaget er kommet i redaksjonell kontroll.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
Ansvarlig
Ansvarlig virksomhet er ikke identifisert.
Løfte eller frist
Ingen kildebundet løfte eller frist er publisert.
Tiltak og gjennomføring
Ingen redaksjonelt publisert vurdering av tiltak eller gjennomføring.
Resultater
Ingen redaksjonelt publisert resultatvurdering.
Ubesvarte spørsmål
Ingen redaksjonelt godkjente, ubesvarte spørsmål er registrert.
Kildegrunnlag 0
Ingen kontrollerte kilder er knyttet til anbefalingen.
Original anbefaling: PDF-side 35. Bare publiserte vurderinger og godkjente kilder vises.
Anbefaling 4 · Kollegiets anbefalingIkke vurdert
Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet følger opp at målet om mer lokalt eierskap i større grad fører til konkrete tiltak som lengre tilskudd og større dekning av indirekte kostnader
Sist vurdertIkke vurdert
Formell kontrollUkjent
Riksrevisjonens dokumenterte beslutning om videre kontroll eller avslutning.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
GjennomføringUkjent
Om myndighetenes tiltak er planlagt, påbegynt, oppgitt eller dokumentert gjennomført.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
ResultatIkke undersøkt
Om virkningen av tiltakene er undersøkt og dokumentert.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
DokumentasjonKildegrunnlag ikke kontrollert
Hvor langt kildegrunnlaget er kommet i redaksjonell kontroll.Vis kontrollgrunnlag: kilde og avgrensning
Ingen publisert, kildebundet vurdering er registrert for denne statusen.
Statusen kan være migrert fra den tidligere analysen og må etterprøves før den brukes som konklusjon.
Ansvarlig
Ansvarlig virksomhet er ikke identifisert.
Løfte eller frist
Ingen kildebundet løfte eller frist er publisert.
Tiltak og gjennomføring
Ingen redaksjonelt publisert vurdering av tiltak eller gjennomføring.
Resultater
Ingen redaksjonelt publisert resultatvurdering.
Ubesvarte spørsmål
Ingen redaksjonelt godkjente, ubesvarte spørsmål er registrert.
Kildegrunnlag 0
Ingen kontrollerte kilder er knyttet til anbefalingen.
Original anbefaling: PDF-side 35. Bare publiserte vurderinger og godkjente kilder vises.
COMMUNITY · SAMARBEID
Undersøk saken sammen
Logg inn for å se arbeidsoppgaver per anbefaling, bli med i saken og bidra uten administratortilgang.
......................................................................................................................... 36 8 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar .......................................................................... 36 Del 2: Riksrevisjonens faktagrunnlag ......................................................................................... 37 9 Innledning .................................................................................................................................. 38 9.1 Sivil støtte gjennom Nansen-programmet .......................................................................... 38 10 Innretningen av Nansen-programmets sivile del ................................................................ 42 10.1 Prosessen med å dokumentere tilrådinger om støtte ..................................................... 42 10.2 Bistandsforvaltningens vurderinger av behov ................................................................. 43 10.3 Bistandsforvaltningens vurderinger av koordinering med myndigheter og internasjonale partnere ........................................................................................................ 48 10.4 Bistandsforvaltningens vurderinger av de humanitære prinsippene ............................ 56 10.5 Vurderinger av leveringsevne og kontrollsystemer ........................................................ 62 10.6 Vurderinger av kostnadseffektivitet ................................................................................... 74 10.7 Beslutningsgrunnlagene har blitt mer utfyllende ............................................................ 77
10.8 Norads kommentarer til avtalegjennomgangen ............................................................. 78 11 Innsatsen for å styrke lokalt ledet respons i Ukraina ........................................................... 79 11.1 Bistandsforvaltningen har vurdert lokalt eierskap for et flertall av avtalene ................. 80 11.2 Lite midler går direkte til ukrainske sivilsamfunnsorganisasjoner ................................. 81 11.3 Evalueringer peker på at for lite av bistanden går til lokale ukrainske aktører ............ 82 11.4 Lokale ukrainske organisasjoner har endret sine aktiviteter som følge av krigen ....... 83 11.5 Innretningen på finansieringsordningene skaper utfordringer for de lokale organisasjonene .................................................................................................................... 84 11.6 Delte erfaringer med koordinering, inkludering og samarbeid med internasjonale organisasjoner ....................................................................................................................... 86 11.7 Særlige utfordringer med den internasjonale støtten til Ukraina .................................. 88 11.8 Andre aktører ønsker også mer lokalt ledet respons i Ukraina ...................................... 89 12 Utenriksdepartementets styring og forvaltning av den sivile bistanden til Ukraina ....... 90 12.1 Nærmere om Norads ansvar for å forvalte den sivile støtten gjennom Nansen- programmet ........................................................................................................................... 90 12.2 Koordinering mellom departementer og med Statsministerens kontor ...................... 94 12.3 Prosessen med å beslutte fordelingen av den sivile støtten .......................................... 95 12.4 Samordning og kommunikasjon mellom Utenriksdepartementet, Norad og den norske ambassaden i Kyiv .................................................................................................. 104 12.5 Arbeidet med å innføre en mer resultatorientert styring .............................................. 109 Del 3: Revisjonskriterier og metodisk tilnærming .................................................................. 116 13 Revisjonskriterier ................................................................................................................... 117 13.1 Overordnede føringer for den sivile støtten som gis gjennom Nansen-programmet ............................................................................................................................................... 117 13.2 Generelle krav til norsk bistand skal også tillegges vekt i den sivile støtten gjennom Nansen-programmet .......................................................................................................... 122 13.3 Særskilte mål og krav for den humanitære innsatsen ................................................... 124 13.4 Særskilte mål og krav om å hindre korrupsjon og økonomiske misligheter .............. 126 13.5 Krav til Utenriksdepartementets styring og forvaltning av tilskuddsmidler ................ 127 13.6 Krav til rapportering av bistanden til Stortinget ............................................................. 130 14 Metodisk tilnærming og gjennomføring ............................................................................ 131 14.1 Metodisk tilnærming til problemstilling 1: Er den sivile støtten innrettet i tråd med førende prinsipper og rammer for Nansen-programmet og andre sentrale hensyn for bruk av bistand? .................................................................................................................. 131 14.2 Metodisk tilnærming til problemstilling 2: Bidrar Utenriksdepartementets styring til at den norske sivile støtten ivaretar førende prinsipper og rammer for Nansen- programmet og andre sentrale hensyn for bruk av bistanden? .................................... 132
14.3 Intervju og feltbesøk i Ukraina ......................................................................................... 133 14.4 Avgrensning ....................................................................................................................... 135 14.5 Undersøkelsesperiode ...................................................................................................... 135 15 Referanseliste ........................................................................................................................ 136 Vedlegg 1: Brev til statsråden i Utenriksdepartementet ....................................................... 147 Vedlegg 2: Statsrådens svar ..................................................................................................... 149 Vedlegg 3: Supplerende dokumentasjon ............................................................................... 155
Tabelloversikt Tabell 1 Antall avtaler og avtalepartnere 2023–2025 .............................................................. 41 Tabell 2 Oversikt over alle vurderinger i avtalegjennomgangen, fordelt på avtaletype ... 157 Tabell 3 Oversikt over gjennomgått avtaler ............................................................................ 164
Figuroversikt Figur 1 Vurderinger av de humanitære prinsippene ............................................................... 26 Figur 2 Total sivil støtte til Ukraina og naboland i milliarder kroner ...................................... 39 Figur 3 Største givere av humanitær bistand til Ukraina i perioden etter fullskalainvasjonen ............................................................................................................................................ 39 Figur 4 Største givere av sivil støtte* (ekskludert humanitær bistand) til Ukraina i perioden etter fullskalainvasjonen .................................................................................................. 40 Figur 5 Sivil støtte gjennom Nansen-programmet 2022–2025 fordelt på sektor ................. 40 Figur 6 Er det vurdert om støtten er i tråd med ukrainske/moldovske behov? .................... 44 Figur 7 Er det beskrevet hvordan støtten skal koordineres med ukrainske/moldovske myndigheter? ................................................................................................................... 48 Figur 8 Er det beskrevet hvordan støtten skal koordineres med andre internasjonale givere? ............................................................................................................................... 50 Figur 9 Vurderinger av de humanitære prinsippene ............................................................... 56 Figur 10 Er det vurdert om tilskuddsmottakeren har dokumentert leveringsevne? ............ 62 Figur 11 Vurderes risiko og/eller risikoreduserende tiltak i beslutningsgrunnlaget for avtalen? ............................................................................................................................. 64 Figur 12 Vurderes risiko for korrupsjon og/eller risikoreduserende tiltak mot korrupsjon i beslutningsgrunnlaget for avtalen? ............................................................................... 65 Figur 13 Har avtalen en klausul om tiltak mot seksuell utnyttelse, seksuelt misbruk og seksuell trakassering? ...................................................................................................... 67 Figur 14 Resultater fra avtalegjennomgangen for vurderinger av kostnadseffektivitet ...... 75 Figur 15 Andel avtaler som har vurdert sentrale hensyn i 2022–2023 og i 2024. Gjennomsnitt på tvers av ni sentrale hensyn som skal vurderes. ............................... 77 Figur 16 Er lokalt eierskap vurdert? ........................................................................................... 80 Figur 17 Oversikt over hvor organisasjonene som ble intervjuet, opererer i Ukraina ......... 83