Vedlegg 2
Statsrådens svar
Statsråden
Postadresse: Postboks 8126 DEP 0032 OSLO Kontoradresse: Glacisgata 1 Telefon* 23 09 80 00 Org.nr.: 972417823 Oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse av totalforsvaret –
statsrådens svar
1. Innledning Jeg viser til brev fra Riksrevisjonen datert 25. april 2025 vedrørende utkast til Dokument 3:11 (2024–2025) Riksrevisjonens undersøkelse av totalforsvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig. Jeg er bedt om å redegjøre for hvordan departementet vil følge opp Riksrevisjonens merknader og anbefalinger, og eventuelt om departementet er uenig med Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen konkluderer med at Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet ikke har sørget for å etablere sentrale forutsetninger for et velfungerende totalforsvar til tross for en vedtatt satsing på videreutvikling og forbedring av totalforsvaret siden 2016.
Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke har gjort nødvendige endringer i virkemidler og tiltak for å sikre nødvendige forutsetninger for et velfungerende totalforsvar. Dette gjelder oppfølgingen av mangler ved Forsvarets kommunikasjon av behov for sivil støtte, uklarheter rundt disponering og prioritering av ressurser mellom sivil og militær sektor og evalueringer av øvelser på regionalt og lokalt nivå.
Jeg merker meg Riksrevisjonens vurderinger, og tar disse på største alvor. Riksrevisjonens overordnede funn og konklusjoner er i stort i tråd med utfordringer som er trukket frem av både Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen. Jeg deler vurderingen av viktigheten av tydeligere styring, bedre samordning og økt fremdrift i totalforsvarsarbeidet. Sentrale utfordringer og de anbefalinger som er gitt til Forsvarsdepartementet følges i store
Unntatt offentlighet, offl. § 5.2.1 Deres ref
Vår ref 23/10362-11 Dato 09.05.2025
Side 2
trekk allerede opp og adresseres i Prop. 87 S (2023–2024) Forsvarsløftet, Langtidsplanen for Forsvarssektoren (LTP), og i Totalberedskapsmeldingen (Meld. St. 9 (2024–2025)).
2. Riksrevisjonens konklusjoner Totalforsvarsaktører på regionalt og lokalt nivå etterlyser tydeligere behovsbeskrivelser og prioriteringer fra Forsvaret. Forsvaret har beregnet behovet for forsyninger, tjenester og leveranser i krise og krig for egne og allierte styrker. Beregningene omfatter deler av forsyningsklassene, blant annet proviant og vann, drivstoff og stridsviktig ammunisjon. I tillegg har Forsvarets operative hovedkvarter beregnet operative behov for andre tjenester som transporttjenester, medisinsk kapasitet, karttjenester, elektronisk kommunikasjon. I Riksrevisjonens undersøkelse er utfordringene oppgitt å være på regional og lokalt nivå, i et lite utvalg kommuner som er eiere av kritisk infrastruktur og har en viktig militærstrategisk beliggenhet. Disse oppgir at de har svært lite informasjon om hvilke behov Forsvaret har for sivil støtte i deres kommune, eller hvilke konsekvenser Forsvarets operasjonsplaner har for kommunen. Det er dermed tydelig at samhandlingen ikke har vært som ønsket og forventet i disse kommunene. Det har samtidig vært slik, som også forsvarskommisjonen anfører, at det lokale og regionale beredskapssamarbeidet har vært varierende og mer velfungerende i noen kommuner enn i andre. Forsvarskommisjonen indikerte at situasjonen har vært preget av ulik praksis og det ble helt klart påpekt forbedringspotensial når det gjelder dialog, informasjonsdeling og felles planlegging. Som en del av implementeringen av LTP har Forsvaret utarbeidet en gjennomføringsplan som skal sikre en helhetlig og koordinert utvikling av forsvarssektoren. Denne planen legger til rette for bedre kommunikasjon og samarbeid med sivile beredskapsaktører, herunder på regionalt og lokalt nivå. Forsvarsdepartementet forventer at Forsvaret formidler og synliggjør militære behov for sivil støtte i henhold til militært planverk overfor relevante sivile aktører på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå og å tilrettelegge for militær mobilitet i Norden. Forsvaret skal utarbeide oversikter over estimerte militære behov (tjenester og/eller fysiske ressurser) for støtte til militær innsats (nasjonal struktur og allierte samlet) i henhold til militært planverk. Forsvaret forventes å utarbeide oversiktene i samråd med relevante sivile virksomheter slik at oversiktene, så langt som mulig, svarer ut sivil sides informasjonsbehov og tilrettelegger for at relevante sivile virksomheter kan utarbeide planer for understøttelse av militært planverk. Det inkluderer konkrete beskrivelser av de oppgavene de sivile sektorene, herunder eventuelt sivile enkeltvirksomheter, må løse hva gjelder støtte til militær innsats i en krigssituasjon.
Det er ikke avklart om totalforsvarets ressurser er tilgjengelige for og prioritert til Forsvaret i krise og krig. Prioritering av ressurser i beredskapssituasjoner må skje innenfor rammen av nasjonalt beredskapssystem og gjeldende lovverk. Statsrådene har et klart sektoransvar. Så langt som mulig vil prioriteringsspørsmål søkes løst på lavest mulig nivå basert på nærhetsprinsippet. I situasjoner der flere sektorer trenger de samme ressursene vil det kunne være situasjoner hvor tverrprioriteringer må avklares på høyere nivå eller på regjeringsnivå. I krise og krig vil understøttelse av militær innsats normalt ha høyeste prioritet, herunder tilgang på ressurser, hvor blant annet strategiske avtaler for forhåndsprioriterte leveranser til forsvarssektoren
Side 3
normalt vil utløses. Likevel må prioritering av ressurser vurderes i en helhetlig beredskapskontekst basert på hva som er nødvendig og gir best uttelling for samfunnet ved forsvaret av landet gitt det konkrete scenarioet som utspiller seg. I øvelser er det erfart at ressursprioritering kan foregå raskt og målrettet, både sivil-militært på myndighetsnivå og tverrdepartementalt mellom sektorer. Regjeringens beredskapsorganisering fungerer etter mitt syn i øvelser tilfredsstillende i scenarier med krise og krig. Videre har Heimevernet, statsforvaltere og politi etablerte samvirkefora på regionalt og lokalt nivå som i beredskapsarbeid blant annet adresserer ressursprioriteringer i praksis. Etter mitt syn kan det derfor være grunn til å anføre at det ikke er et entydig bilde av svakheter ved nasjonal prioriteringsevne.
Øvelser bidrar i liten grad til å forberede sivile aktører på å yte støtte til Forsvaret i krise og krig. De fleste av øvelsene som omtales av Riksrevisjonen er militære øvelser primært rettet mot øving av militære styrker og deres behov sett opp mot Forsvarets kjernefunksjoner i et høyintensitetsscenario, der sivile sektorer innenfor sine respektive ansvarsområder bidrar til faktisk planlegging og gjennomføring av øvelsen med ivaretagelse av egne samfunnsoppdrag. I tillegg deltar flere sivile sektorer i simulerte øvelser i form av målrettet øving/scenario i krise- og krigsscenario, der de spiller og samhandler i rammen av totalforsvaret. Slike simulerte øvelser er kostnadseffektive og har ingen negative følger for samfunnet eller miljøet. Disse er derfor godt egnet til å øve en beredskapssituasjon hvor Forsvaret og allierte styrker må understøttes, samtidig som grunnleggende samfunnsfunksjoner søkes opprettholdt. Forsvarsdepartementet forutsetter at Forsvaret involverer sivile aktører i Forsvarets øvingsplanlegging på et tidlig tidspunkt for å avstemme forventninger til sivil deltakelse, ressurspådrag for sivile aktører, samt tilrettelegger for øvingsutbytte også for sivile aktører. Vi vil fra forsvarssektorens side jobbe mer med å forankre formålet med øvelsene, og samarbeide tettere om forberedelsene med deltagere fra sivil side. Samtidig er vår erfaring gjennom flere år med Forsvarets øvelser at sivile sektorer i mange tilfeller har hatt læringsutbytte fra disse øvelsene, og særlig dersom de har deltatt i planlegging og investert i egen deltagelse og evaluering.
Sentrale utfordringer i totalforsvaret har vedvart over lang tid uten at iverksatte tiltak har hatt tilstrekkelig effekt. Det er riktig at enkelte utfordringer i totalforsvaret har vedvart over tid, men jeg mener det gir et noe ufullstendig bilde å hevde at tiltakene fra 2016 til 2024 ikke har hatt tilstrekkelig effekt. I denne perioden har det skjedd en markant vitalisering og modernisering av totalforsvaret – både politisk, administrativt og operativt. Etter behandlingen av Innst. 326 S (2016–2017) til Meld. St. 10 (2016–2017) «Risiko i et trygt samfunn», ble det tatt initiativ til å styrke totalforsvaret som en helhetlig samfunnsoppgave. Dette ble fulgt opp gjennom Forsvarssjefens fagmilitære råd i 2019, og av den påfølgende langtidsplanen for forsvarssektoren (2020–2024), Prop. 14 S (2020–2021), hvor tverrsektorielt samarbeid og understøttelse av Forsvaret i krise og krig ble løftet frem som kjerneelementer.
I praksis førte dette til en rekke konkrete tiltak
Side 4
- Oppbygging av sivil-militære samhandlingsarenaer, særlig via Heimevernet og
statsforvalternivået, som har forbedret den operative dialogen med kommuner og fylkene.
- Modernisering av regelverk og beredskapsplaner, inkludert nytt
sivilbeskyttelsesdirektiv.
- Etablering av nasjonale beredskapsråd i 2018 og fylkesvis beredskapsråd, supplert
av sektor-, og fagspesifikke samarbeidsfora som Beredskapsrådet for elektronisk kommunikasjon (EKOM), Helseberedskapsrådet, og Beredskapsforum for forsyningssikkerhet som har bidratt til bedre koordinering.
- Styrking av Host Nation Support-planverk og evne til alliert mottak, noe som er testet
og bekreftet i øvelser som Trident Juncture (2018) og Nordic Response (2024).
Samtidig har perioden vært preget av eksterne faktorer som koronapandemien, strømkrisen og økt geopolitisk spenning, som har satt totalforsvaret på prøve. At systemene har fungert under slike forhold, indikerer at tiltakene har hatt målbar effekt i økt robusthet og samordning, selv om behovet for videre utvikling er erkjent av regjeringen, både gjennom Prop. 87 S (2023–2024) og Meld. St. 9 (2024–2025).
3. Riksrevisjonens anbefalinger til Forsvarsdepartementet
Følge opp at Forsvaret identifiserer og kommuniserer behov for sivil støtte til alle relevante totalforsvarsaktører i tråd med forventninger i den nye langtidsplanen. Regjeringen har varslet konkrete tiltak for å styrke beredskapsarbeidet gjennom Totalberedskapsmeldingen, som er nært knyttet til Forsvarsløftet. Et sentralt tiltak er å lovfeste at kommunene etablerer eller er tilknyttet kommunale beredskapsråd. På nasjonalt nivå vil regjeringen etablere ett råd for hvert kritisk samfunnsområde, ledet av ansvarlig departement. Her skal også næringslivet, frivilligheten og andre offentlig aktører bidra. Målet med disse beredskapsrådene er å etablere en enhetlig struktur på alle nivåer i hele landet. Dette skal sikre at lokale og regionale myndigheter er bedre informert om Forsvarets behov og planer, og at det legges til rette for en helhetlig tilnærming til beredskap og forsvar.
Følge opp at Forsvaret kommuniserer behov for eiendom, bygg, anlegg og infrastruktur i krise og krig til Forsvarsbygg. Forsvarsløftet varsler flere tiltak som direkte styrker kommunikasjonen og koordineringen mellom Forsvaret (som bruker) og Forsvarsbygg (som forvalter og utvikler av eiendom, bygg, anlegg og infrastruktur):
- Forsvarsløftet varsler en kraftig økning i investeringstakten for eiendom, bygg, anlegg
og infrastruktur for å møte operativt behov, blant annet knyttet til: o Mottak av allierte (Host Nation Support). o Mobiliseringspunkter og øvingsområder. o Forsyningspunkter og beskyttet infrastruktur.
- Det legges opp til tettere integrasjon av operative behov i EBA-planleggingen, og at
Forsvarsbygg blir involvert tidligere i planfasen.
Side 5
- LTP varsler også en ny metode for helhetlig EBA-planlegging, hvor Forsvaret og
Forsvarsbygg skal samarbeide om å utvikle langsiktige investeringsplaner, basert på operative scenarier, herunder krise og krig.
- Det etableres en forbedret styringsmodell, der det eksplisitt kreves at Forsvaret
dokumenterer og kommuniserer behov for infrastruktur som understøtter mobilitet, beredskap og alliert forsterkning. Dette skal skje gjennom operative krav og behovsanalyser som Forsvarsbygg må følge opp i sine prosjekter.
I samarbeid med andre relevante departementer tydeliggjøre innretningen på Forsvarets beredskapsavtaler og hvordan eventuelle prioriteringsdilemmaer mellom sivil og militær sektor skal håndteres i krise og krig. I Forsvarsløftet omtales sivilt-militært samarbeid og prioritering som en forutsetning for operativ evne i krise og krig. Dokumentet anerkjenner at Forsvarets gjennomføringsevne er avhengig av støtte fra sivile aktører, både offentlige og private. Regjeringen vil derfor etablere faste rutiner som gjør at militære behov for sivil støtte formidles så konkret som mulig til departementer med sektoransvar i totalforsvaret. Forsvarsdepartementet fastslår hvordan denne rutinen skal være. På etatsnivået er Forsvaret i tildelingsbrevet til Forsvaret for inneværende år gitt pålegg om å intensivere dette arbeidet.
Regjeringen har styrket samordningen på departementsnivå knyttet til totalforsvaret. Møter i Kontaktgruppen for totalforsvaret, som ledes på omgang av Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, har bidratt til økt felles situasjonsforståelse og bedret tverrsektoriell informasjonsutveksling på departementsnivå. Et totalforsvar forberedt på krig forutsetter at arbeidet med støtte til militær forsvarskamp prioriteres og ressursettes i fredstid av alle sektorer med ansvar i totalforsvaret. Regjeringen tar derfor sikte på å årlig fastsette felles prioriteringer for dette arbeidet på tvers av sektorene.
En strategisk avtale er en avtale om et langsiktig og gjensidig forpliktende samarbeid mellom forsvarssektoren og aktører i industri og næringsliv for å øke forsvarsevnen i fred, krise, krig. Inngåelse av strategiske avtaler med industri og næringsliv skal i størst mulig grad supplere forsvarssektorens egen kompetanse og virksomhet - ikke erstatte denne. De strategiske avtalene kan blant annet bidra til å sikre fleksibel supplerende kapasitetsøkning i perioder der Forsvarets behov overgår Forsvarets egen kapasitet. Når forsvarssektoren inngår strategiske avtaler med industri og næringsliv, kan langsiktig nasjonal kontroll av verdikjeden, kompetanse eller produksjonsmidler være en del av avtalens intensjon. For å kartlegge og bidra til å unngå eventuell samtidighetsproblematikk for samfunnets samlede ressurser i krise, konflikt og krig, er det viktig at forsvarssektoren ser de strategiske avtalene i sammenheng med fullmaktene den militære myndigheten har til å rekvirere eller på annen måte styre ressurser med hjemmel i bredden av nasjonal beredskapslovgivning.
Sørge for at kritiske beredskapsavtaler ikke utløper uten at erstatningsløsninger foreligger. Forsvarsløftet understreker behovet for langsiktig forvaltning av avtaler for forsyning og infrastruktur, inkludert leveranser av materiell, transport, kommunikasjonstjenester og andre
Side 6
støttefunksjoner. Strategisk samarbeid med norsk industri og næringsliv skal bidra til forsyningssikkerhet og styrket beredskap gjennom nasjonal langsiktig tilgang til nødvendige varer og tjenester. Der Forsvarets behov ikke kan ivaretas av Forsvaret selv, kan strategiske avtaler med næringslivet bidra til fleksibel kapasitetsøkning. For at dette skal være mulig, forutsetter det at relevante næringslivsaktører opprettholder relevant kompetanse. Derfor er det viktig at aktører som skal være tilgjengelig i krise og krig, også benyttes i fredstid. Strategisk samarbeid med norsk industri og næringsliv skal gjøres på en måte som gir en felles forståelse for roller, ansvar og plikter.
4. Riksrevisjonens anbefaling til Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet I samarbeid med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, statsforvalterne og Forsvaret følger opp at man i større grad øver på og evaluerer sivil støtte til militære behov på regionalt og lokalt nivå Forsvarsdepartementet vil arbeide for at øvelse av sivil støtte til militær innsats i større grad legges inn som del av Forsvarets øvelser på regionalt og lokalt nivå, og at den sivile støtten evalueres som del av den samlede evalueringen av slike øvelser.
5. Avslutning Jeg har i det ovenstående redegjort for hvordan Forsvarsdepartementet vurderer Riksrevisjonens funn knyttet til totalforsvar i forsvarssektoren. De påpekte utfordringene følges opp i gjennomføringen av langtidsplanen for forsvarssektoren, reformprogrammet Forsvarssektoren 24, etatsstyring i sektoren og styrket fokus på tverrsektorielt samarbeid på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Dessuten er det betydelig satsning på sivil understøttelse av militær innsats i nordisk og NATO-rammen. Riksrevisjonens funn og anbefalinger er viktige og vil bli tatt inn i det videre forbedringsarbeidet.
Med hilsen
Tore O Sandvik
Brevet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevet signatur